牵招出生在北方，此后又长期驻守幽州边境，所以他需要经常和乌桓人打交道，能够说一口流利的乌桓语。
他和现在的很多个乌桓部落的首领都有一定的交情，甚至可以说他在乌桓人心目中有一定的威信。
现在乌桓人驻扎在河套一带，和汉国的并州比邻而居。
乌桓人和曹操有很多恩怨，双方持续争斗了快二十年了。因坚定地支持袁绍和袁尚，他们一度和曹操势同水火，争斗得非常激烈。
但上次被曹操北征击败后，他们不得不离开西辽河流域，迁徙到漠南草原。不过这并没有让他们完全脱离曹操势力的压迫，没过几年，曹操再次兵临乌桓。
乌桓已不复当年的强盛，还面临着鲜卑人的压力，所以根本没有能力反击曹操，只得选择屈服。而曹操因为还要和刘协、孙权争夺天下，也选择对乌桓采取绥靖政策。
此后这几年，乌桓人一直向曹操贡献马匹、牛羊，以换取曹操的庇护。但从内心来说，他们对曹操的仇恨始终没有消除，选择臣服只是一时的无奈之举。
随着汉国的崛起，夹在中间的乌桓人也在权衡着更多的选择。他们的部分部落首领在私底下和汉国的驻边官员、将领有所联系，双方在边境上也开展着易货贸易。
刘协觉得，现在有可能通过外交手段把乌桓人争取过来，使之成为对抗曹操的盟友。
事实上也确实如此。经过牵招的斡旋，乌桓大单于能臣氐决定切断与曹操的联系，转而向刘协臣服。整个过程非常顺利，牵招根本没费什么气力。
建安22年夏，能臣氐和袁氏兄弟亲自来到汉中拜见刘协，接受了刘协给予的封号。
此时的袁尚和袁熙已经在塞外生活了多年，穿衣打扮和举止、气质都和乌桓人没什么两样。他们的部众一部分是汉人，一部分是乌桓人。袁尚在乌桓的地位大约相当于右贤王，权势仅次于能臣氐。
刘协接受了乌桓人的贡献之后，册封能臣氐为漠南王，又册封袁尚为河套王。两个王地位平等，没有从属关系。
刘协让能臣氐统领漠南的游牧部落，而袁尚则驻守河套。河套有黄河的灌溉便利，既可农耕也可放牧。
刘协这一手操作是相当高明的。他给袁尚封了王，起到了分化乌桓的作用。不管他们现在有多团结，只要让他们互不统属，时间久了，双方必然产生不同的利益诉求。
而能臣氐的地盘和部众都多于袁尚，所以这个安排也不至于引起能臣氐的不满。严格来说，袁尚的大部分部众都是逃到乌桓的汉人，还交给袁尚这个汉人管理也没什么不合理的。
在和袁熙进行了沟通之后，刘协接纳他成为自己的臣子，并封他为乌桓都护，作为朝廷的代表常驻漠南，以协调汉朝与乌桓的关系。当然，都护这个职位也是很有权势的，可以左右很多乌桓内部的事务。
乌桓单于和袁氏兄弟请求刘协为他们提供安全保障，因为在他们倒向汉国之后，必然会遭到曹魏的报复。
经过商议，刘协决定在河套地区的东侧兴建一座军事堡垒，可屯兵一万，取名为河伯城，由赵云派遣良将驻守。这一万兵马既可以威慑乌桓，也可以在曹军进攻乌桓时，直接予以援助。
封赏过后，刘协又请出高干、高柔兄弟来招待袁氏兄弟和能臣氐。高干是袁绍的女婿，算得上是袁氏兄弟的近亲属。能臣氐虽然不认识高干，但有袁氏兄弟的关系在，他跟高氏兄弟自然也聊得来。
于是，能臣氐和高氏兄弟都不住馆驿，而是直接住进了高干的府邸。刘协也乐得清静，只给三人的下属们安排了食宿。
乌桓使团在汉中居住了5天，还饶有兴致地参观了汉中的码头、太学、市场、天师道庙宇等几处设施。
之后，袁尚和能臣氐离开汉中，返回漠南。而袁熙则又在汉中留了一段时间，因为他现在算是刘协的臣子了。他和大行、司礼等有关部门进行了对接，明确了自己的上下级关系以及职责范围，这才离开汉中，返回漠南。
刘协的计划是在河伯城里为袁熙建造一个都护府，将来让他常驻河伯城。
