刘协的办法也并不复杂，就是8个字：分层接纳，循序渐进。
刘协让牵招和乌桓单于一起对乌桓的部众进行分类：
第一类：会说汉语，并且愿意加入汉朝的；
第二类：是愿意加入汉朝，但不会说汉语的；
第三类：是不愿意加入汉朝的，不管他会不会汉语。
不久后，乌桓单于报告说：他已经对乌桓民众进行了初筛，其中只有大约四分之一的乌桓人会说汉语，且愿加入汉朝；
有约一半的乌桓人愿意加入汉朝，但不会说汉语。
剩下一小半，是不愿加入汉朝的。
刘协不禁庆幸：幸亏当初没有直接答应乌桓内附。否则，那一小半不愿加入汉朝的人，岂不就成为侵入汉朝体内的病菌？
接下来，刘协便让牵招和乌桓单于一起对乌桓的土地进行分割。
其中，靠近河套的、约四分之一的土地划出来，恢复设立汉朝的云中郡，把第一类民众迁入该郡。
这一地区将经过一年的过渡期，使这些民众适应汉朝的制度之后，纳入汉朝的直接管辖。
朝廷对这一类的民众有言在先：你们要加入汉朝，请三思而行，一旦决定，从此你们便不再是乌桓人，而是汉人了。你们没有反悔的机会，如果将来试图裂土自立，一律按谋反罪论处。
云中郡往北，在约占乌桓一半的土地上设立乌桓都督府，把第2类民众迁居到这片土地上。
这片地区将由汉朝官吏和乌桓君长共同管理。汉朝官吏的作用是对乌桓人进行加入汉朝的辅导，帮助他们学习汉朝的文化和制度。等辅导期结束，这片地区也将纳入朝廷直辖。
这部分地区的汉官和乌桓君长分权而治，不算藩属，而应该算是那个时代的特别行政区。
第二类的百姓则拥有反悔的机会，如果哪一天他们又不想加入汉朝了，可以再从二类民众里剔除。
除了上面两片区域，剩余的乌桓国土由不愿加入汉朝的乌桓民众占有，成立独立的乌桓国。他们可以自立君长，只要承认刘协是他们的名义君主就行了。
实际上，他们不承认刘协也不在乎。刘协一点也不想要那种四夷重译，八方来朝的所谓盛世荣光。在他看来，多给老百姓争取点福利，比什么虚荣都重要。
那么，数以万计的乌桓百姓互换牧区，这可能吗？
这其实并没有什么难的，因为乌桓人本来就是游牧民族，赶着牲畜到处迁徙，是他们祖祖辈辈都在做的事情。只不过近来因为朝廷指导他们实行定牧了，他们的迁徙才少了一些。
实际上，农耕民族也不是不能迁居的。刘协治下的汉国，以及吴国、魏国，都曾组织过大规模的百姓迁徙。迁徙的主要对象正是恋土重迁的汉人农民。这些事都做成了，更不用提四海为家的游牧民族了！
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然而，在实际执行的过程中，却出现了不少问题。
最难办的，就是第2类和第3类的乌桓人都有后悔的。
这类事情处理起来并不复杂，让他们互换到对方的领地、并根据人数变化相应的调整边界就可以了。
但在实际操作中，这样的人数是以千、以万为单位的，实在太多了。这些事情却占用了双方官员大量的精力，经常造成混乱。
这种情况的出现，显示出大家的经验不足。当刘协收到官员们的汇报后，马上派人给汉人和乌桓人的官员下达指示，要求他们向变卦的乌桓人征收10只羊和一匹马作为惩罚。选择有代价，这个道理得让乌桓人明白。
刘协这一招果然有效，乌桓人在做选择时慎重了很多，后悔要求换牧区的事情瞬间减少了。
事实上，由于朝廷良好的信誉，变卦想加入汉朝的人远多于不想加入汉朝的。经过调整，总的效果是约有占到乌桓人总人口1/5的人又加入到第二类民众。这便意味着有四分之三的乌桓人都想加入汉朝。
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建安29年的下半年，乌桓人的分层和地区划分才渐渐结束。
入冬之后，刘协下令不再接纳第3类民众加入汉朝的请求，只允许第2类民众交纳了后悔费之后回归第三类民众。事实是，后者也几乎没有了。官员们让第二类民众签了保证书，彻底断了他们反悔的后路，分层工作收官。
对于第1类和第2类民众，刘协也有后续的管理思路。
