宋代的海盗，来自不同的社会阶层，有地痞无赖、不法商人、普通百姓，甚至还有违法的官兵。宋政府治理海盗主要采取招抚的政策，辅以一些具体的措施，如建立沿海各区域的协同配合机制，实施保伍法，改革地方的军政体制，强化铜盐之禁。
海盗的基本特征是“暴力戮掠”。 宋代海盗成员，大体上可分为两大类：
第一类纯粹的暴力犯罪集团。这一群体的成员较为复杂，具体情况如下：一是地痞流氓和作奸犯科的刑事犯。在宋代，沿海地区“多恶少亡命”， 为逃避打击，基于生存的需要，这些人便纠集起来，成为暴力犯罪集团，劫掠于海洋之上，成了职业海盗。
二是演变为海盗的普通百姓。这一群体因生计困难而铤而走险的最为常见。四明近海边一叫砂岸的地方，是渔民打鱼的谋生地，当地豪强向官府交租后便经营于此，失去谋生之地的百姓便沦为海盗。
而山东地区，朝廷已经收到沿海出现海盗滋扰的情况，更让人吃惊的是，这些海盗之中竟然夹杂着不少倭国浪人。
因为胶县有钢铁厂，朝廷当下不敢怠慢。赵祯火速召见石小凡入宫，将山东沿海海盗出没的事情一说。
“小凡，据山东沿海地方揍报，各处沿海都出现海盗聚集的情况。琅琊县主簿一家被海盗屠杀，家财被洗劫一空。对于平海盗，你可有什么良策。”
海盗？居然里面还有倭国人，石小凡的眼睛亮了：“陛下您是说，海盗里有倭国浪人？”
赵祯点了点头：“揍报上是这么说的，说这些倭贼说的是扶桑语。”
石小凡一听居然有些兴奋：“陛下，对付海盗尤其是倭国海盗，没二话，就是一个字，杀！来一个杀一个，来两个杀一双。这些海盗穷凶极恶，能杀主簿一家的人朝廷也别跟他们讲什么诏安。这种人都是罪大恶极狗改不了吃屎，杀无赦就对了。”
赵祯一愣：“杀，出了打杀没有别的法子了么？”
石小凡摇了摇头：“没有，倭国海盗杀无赦，其他海盗视情况而定。咱们只有打的倭贼哭爹喊娘，打的倭国海盗闻风丧胆。让他们听到大宋就发抖，见了汉人就害怕。等臣造出大船，他们若是还敢嚣张，臣亲自带船打到他们老家，端了他们的老窝！”
