进入21世纪，随着社会主义市场经济体制改革的深化，党和政府加快推行农村教育管理体制改革、中小学教育资源调整、国有企事业单位教育职能剥离等教育改革，社会各项事业全面转型。然而，与各项事业转型相适应的学前教育事业发展与管理新体制在当时还没有建立起来，学前教育的发展因此受到冲击，面临着不少困难和挑战。在政府精简机构的背景下，一些地区的教育行政部门对学前教育的重要性缺乏认识，对发展学前教育事业为个体成长和国家教育事业发展所做出的贡献缺乏重视，因而在其当时的工作计划中基本不提或根本不提学前教育，这使得这些地区学前教育的发展缺乏领导机构与计划的保障。在企业改制转轨的过程中，一些幼儿园被当作包袱“甩掉”,这些幼儿园的发展遇到不少困难。在国家政策的鼓励下，民办幼儿园数量增多，但针对其的监管没有跟上，造成了幼儿园教育质量无法得到保证。
针对这些问题，为进一步贯彻第三次全国教育工作会议和2001年全国基础教育工作会议精神，落实《国务院关于基础教育改革与发展的决定》,理顺学前教育事业管理体制机制，推进幼儿园实施素质教育，全面提高幼儿园教育质量，2001年，教育部在青岛召开了全国幼儿教育工作座谈会，会议就学前教育取得的成绩和发展前景进行了全面总结和深刻分析，就当时学前教育事业发展存在的问题及如何推动“十五”期间学前教育事业的发展提出了改革思路，尤其就政府加大投入、改革收费办法、发挥示范园的作用、建立以社区为基础发展早期教育的模式等重大问题提出了具有突破性的改革意见。此次会议的成果得到了国务院的高度重视，中央有关部委积极配合教育部，认真分析和确定了各自在学前教育事业发展中的任务和改革办法，在此基础上，教育部等十个部门(单位)联合发布了《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》;2003年3月，国务院转发了这个意见，作为指导21世纪我国学前教育事业发展、理顺学前教育管理体制机制的重要政策依据。
教育部等部门(单位)联合发布的《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》的主要内容可以被概括为以下几点。
一是落实各级政府的责任，完善“地方负责、分级管理”的管理体制。《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》首次明确了从中央、省、地(市)、县、乡(镇)级政府到村民自治组织应承担的具体职责和任务，明确了农村学前教育的管理体制为：由县级人民政府负责举办公办园，乡(镇)级人民政府负责举办乡镇中心园，村民自治组织要发展多种形式的学前教育，包括幼儿班、非正规的教育形式，形成“三级办学，二级管理”的管理体制。二是明确了各部门对学前教育事业的管理职能及重点工作内容。其中关于幼儿园收费的问题，该文件首次提出在坚持学前教育公益性本质的基础上实行“按成本合理收费”的办法，即按每一个幼儿园的实际合理需求核定成本进行收费管理，这既规范了收费行为，又保证了幼儿园的经费有合法来源，并非改变收费管理不力的状况。三是提出了建立新的学前教育发展模式。《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》明确了此后五年的发展目标是建立以社区为基础、以示范园为中心、能利用社区多种资源、灵活多样、正规和非正规形式相结合的学前教育服务网络；明确了为0～6岁儿童家长提供保教服务的任务，把提高家长的科学育儿能力作为学前教育事业发展的重要目标之一，学前教育工作范围和职责都扩大了。四是强调保护国有资产不流失的原则。五是要求办好示范园，发挥其示范、培训、管理等多种功能。六是强调保障幼儿教师的合法权益。七是要求推进学前教育均衡发展，加大对农村和贫困地区学前教育的支持力度。八是首次明确由各级政府建立学前教育评价制度，发挥督政和督学相结合的评价监督管理机制的作用。
