到东汉顺帝时，虞诩在推荐左雄的上疏中指出，“方今公卿以下，类多拱默，以树恩为贤，尽节为愚，至相戒曰‘白璧不可为，容容多后福’”,便已看出当时高官已经变得热衷为自己未来考虑而同流合污，并广施恩泽，不肯为国尽节。这种“大臣懈怠”局面的盛行对于执行律令，自然会打折扣。左雄任尚书令后在上疏中亦说，“汉初至今，三百余载，俗浸雕敝，巧伪滋萌，下饰其诈，上肆其残”,概括了随着时间推移，弊端丛生的情形。其中乡官部吏“职斯禄薄，车马衣服，一出于民，廉者取足，贪者充家，特选横调，纷纷不绝，送迎烦费，损政伤民”①,就揭露出基层官吏因俸禄微薄而往往鱼肉百姓的生存状况。高官与小吏的不同表现，适可与上文的分析相对照。虞诩时为尚书仆射，历任郎中、朝歌长、怀令、武都太守、司隶校尉等职②;左雄举孝廉后逐渐迁升，曾任冀州刺史、议郎。两人所言是基于各自多年官场生涯得出的印象，应有相当的普遍性。这里说的是东汉中期的官场，冰冻三尺，非一日之寒，弊病乃是自西汉初年以来日积月累所致。③两人上疏并非针对传置，但这种官场病实际随处可见。
西汉元帝时任司隶校尉的诸葛丰在上书中就已指出：“今以四海之大，曾无伏节死谊之臣，率尽苟合取容，阿党相为，念私门之利，忘国家之政。”哀帝初立，王嘉上疏论时政，针对官员说，“中材苟容求全，下材怀危内顾，壹切营私者多”;不久，鲍宣上书亦抨击公卿守相“志但在营私家，称宾客，为奸利而已，以苟容曲从为贤，以拱默尸禄为智”。①三人为官经历各异，均注意到官场盛行的牟取私利，迎合他人以求安身，放弃原则的现象，足见这类现象蔓延的程度。
按照时人观察，此种情形最早出现于西汉武帝时期。《盐铁论·救匮》中贤良说：“文、景之际，建元之始，大臣尚有争引守正之义。自此之后，多承意从欲，少敢直言面议而正刺，因公而徇私。……故公孙丞相、倪大夫侧身行道，分禄以养贤，卑己以下士，……而葛绎(公孙贺)、彭侯(刘屈聲)之等，隳坏其绪，……廉耻陵迟而争于利矣。”
当然，仔细分析，确如虞诩与左雄所言，官吏中高官与一般小吏都在谋取私利，但动因与目的并不相同。后者职繁禄薄，更多关注自身的生存，企图通过各种方式来改善自己的处境；而品秩较高的官员，生计无忧，更多地考虑的是自身，乃至后人的仕途与官运。两类人在利用制度谋求个人利益上有相同的追求，不难达成默契与共谋，形成上下兼容的局面。
这类弊病并非个案，而是此起彼伏，反复出现，制造者是无名的官吏群体，且常属不谋而合的举动。皇帝所遭遇的，是散布于不同机构、不同地域的众多中下级官吏乃至部分高官，在制度之中谋求自身利益的自发行为，这些不约而同的行为，就局部而言，可能并不严重，但点点滴滴汇合进皇帝的眼帘，并引起其注目，就不再是个小问题。更为棘手的是，看到的问题很明显，却找不到明确的施政对象：既不是某个个人、家族，亦非集团或朋党，无法凭借威权、刑罚乃至杀戮来解决，亦无从撤换。皇帝只是感到问题泛滥，无法下手根除，只得自己出面或透过丞相，无可奈何地反复叮嘱，效果当然可想而知。最终的结果只能是当开销增加到国家财政无法支撑的一刻，这一机构轰然倒地。这一变化显现出来是在东汉。当时朝廷已经无法承受这方面的开销，只好大量裁减这类机构。《晋书》卷三○《刑法志》引《魏律序》称：
秦世旧有厩置、乘传、副车、食厨，汉初承秦不改，后以费广稍省，故后汉但设骑置而无车马，而律犹著其文，则为虚设，故除《厩律》,取其可用合科者，以为《邮驿令》。(924—925)
其中提到“费广稍省”,即费用增加而逐渐简省，至于费用增加的具体原因并未说明。就此而言，皇帝本人最终是博弈的失败者，制度则是牺牲品。
