窦武上书矛头所指是宦官，作为反衬举出来，视为贤佐而希望桓帝亲近的，则是尚书令、仆射与尚书郎，且特别指出他们“明达国典”,与宦官“自造制度，妄爵非人”相对，显然，在窦武心目中，当时尚书的作用已经大大边缘化了。东汉后期，清流士大夫与宦官之间矛盾尖锐化，争夺的焦点之一是官吏的选用，具体就体现在尚书的职能受到皇帝或太后身边外戚与宦官中臣的抑制上，更具体的表现之一，便是绕过尚书直接下达文书(包括制书)来除授六百石以上的官职，用当时的说法即“特拜”。
这一情形随着皇帝身边人物的不同前后有变化。顺帝时梁冀与宦官并峙，把持中枢，不经过正常渠道选任的官员日多，此时尤甚，所谓“时所除官，多不以次”,《后汉书·李固传》云：“旧任三府选令史，光禄试尚书郎，时皆特拜，不复选试。”这里所谓的“令史”应指尚书台的令史，他所批评的是绕过三府与光禄勋，直接任用尚书台的官吏，经李固与廷尉吴雄上疏，强调“选举署置，可归有司”,“帝感其言”,“自是稀复特拜，切责三公，明加考察”,而遭到李固奏免的，就有百余人(后汉63/
2082、2084)。李固针对的是控制朝政的梁冀与宦官。当然，不难想象，这种局面不会维持多久。果不其然，桓帝初年，李固被杀之后，宦官势力再起，旧态复萌。桓帝延熹五年(162年)杨秉为太尉，当时宦官势力正炽，“任人及子弟为官，布满天下”,引发朝野嗟怨，杨秉与司空周景上言，指出“内外吏职，多非其人，自顷所征，皆特拜不试”,没过几年，特拜又卷土重来。两人搬出“中臣子弟不得居位秉执(势)”的“旧典”,还真打动了桓帝，杨秉列举了牧守以下五十多位官员的清单，这些人或死或免，震动很大。延熹七年(164年),桓帝南巡陵园，杨秉随从，到了南阳，桓帝又忍不住“诏书多所除拜”,遭到杨秉劝阻(后汉54/1772、1773)。当时大臣为何反复上疏，争执选举由谁来控制，背景恐怕就在于此。
与此相关，尚书一职亦是各方争夺的焦点。《后汉书·杜乔传》载，桓帝时杜乔任太尉，“(梁)冀属(杜)乔举汜宫为尚书”,遭到杜乔拒绝，两人之间矛盾日益尖锐(63/2093)。不只是任用上，是否要发挥尚书的职责，亦成为当时清流与外戚，特别是宦官争执的关键。桓帝时陈蕃任光禄勋，针对当时“封赏逾制，内宠猥盛”,上疏劝谏，最后说“尺一选举，委尚书三公，使褒责诛赏，各有所归，岂不幸甚”(后汉66/2161—2162),就是要求将选举的职责交给尚书与三公，削减皇帝及身边近臣弄权任人的空间。①后来灵帝朝，中常侍吕强上疏谏桓帝设“导行费”时，对此旧典又有一番更详细的论述：
旧典选举委任三府，三府有选，参议掾属，咨其行状，度其器能，受试任用，责以成功。若无可察，然后付之尚书。尚书举劾，请下廷尉，覆案虚实，行其诛罚。今但任尚书，或复敕用。如是，三公得免选举之负，尚书亦复不坐，责赏无归，岂肯空自苦劳乎!(后汉78/2532)
吕强比较系统地梳理了过去三公府如何选举牧守，此前顺帝阳嘉二年(133年),郎颛上书中就提到这一选拔方式(后汉30下/1056),并指出现在此职责不再由三公承担，名义上只是由尚书负责，但还存在“或复敕用”,即不由尚书推举，直接由皇帝任用，即前文所说的特拜一途。实际上，东汉后期，官吏任用问题，一直处在几方力量争夺变化之中。清流希望回到三公尚书提出人选，经过试用，由皇帝除拜的“旧典”,外戚与宦官则期冀借助皇帝，绕过三公与尚书，通过“特拜”任官，或控制尚书，来安插自己的子弟亲信。无论如何，尚书都成为各方要控制或绕开的关键机构。
