这是要求有事情一定要用文字形式向上级请示，不能口头请示，也不能托人找关系。此规定意在排除口头等不采取文字方式的请示，这与广土众民的王朝，方言众多的形势有关，同时也与文字可以保证信息不走样有关。此条规定的是下对上的请示，上对下的命令也面临同样的问题，成文法与文字方式下达的命令(诏书)才可最低限度维持指令的一致性。但在实际统治中，口头传达命令的方式却依然存在，不止见于面对面的商议(各种形式的“集议”③),更见于皇帝委派身边的近臣直接传达口头命令或旨意，以及君臣之间的面对面私密讨论。后两种形式在当时未必少见，但今天只能通过传世文献，通过文字才能捕捉与重建，未免有些更是一个罕见的例子。
侍中“得入禁中”(汉19上/739),本身就在皇帝身边工作，常常承担疏通君臣联系的职责。蔡质《汉仪》指出：“侍中、常伯，选旧儒高德，博学渊懿。仰占俯视，切问近对，喻旨公卿。”①所谓“喻旨公卿”即指此。他们侍皇帝帷幄，经常回答皇帝的问题，即所谓“切问近对”,桓帝时的一件轶事可见他们与皇帝面对面口头交流的频繁。《汉官仪》载：
桓帝时，侍中遒存年老口臭，上出鸡舌香与含之。……(存)自嫌有过，得赐毒药，归舍辞决，欲就便宜。家人哀泣，不知其故。②
桓帝应该是在与 存交谈中难以忍受其口臭，而赐予他鸡舌香。同书又记载：“尚书郎奏事于明光殿……尚书郎含鸡舌香，伏其下奏事。黄门侍郎对揖跪受。”③这恐怕应是桓帝以后才出现的做法，如果此前已成为惯例，在皇帝侧近的遒存不会不清楚，更不会误以为是毒药，而闹出笑话了。尚书郎要含鸡舌香，当亦是因为他们要经常面见皇帝，口述奏事。
此外，屡见于文献与简牍的“承制诏××”,多半也是口头传达或问询，或根据口头传达来发布文字化的命令。《汉书·萧望之传》载五凤二年(前56年),宣帝认为御史大夫萧望之轻视丞相，对他产生不满，丞相司直鲧延寿借机上奏，罗织了好几件琐碎小事上的问题，第一件就是“侍中谒者良使(承)制诏望之，望之再拜已。良与望之言，望之不起，因故下手，而谓御史曰‘良礼不备’”。在宣帝免萧望之的策书中，此事被概括为“有司奏君责使者礼”(汉78/3280—3281,19/808、809),良作为使者，代表皇帝，说他“礼不备”等于是在指责皇帝。良承制诏望之，且与望之说话，应就是以口头方式传达宣帝的命令，命令也很可能属于常见的给某人外出签发“传信”之类。现在甘肃敦煌的悬泉置遗址出土了不少汉简，其中有若干由御史大夫“承制”或单独下发的传信，甚至包括萧望之本人签发的。如下例：
五凤四年六月丙寅，使主客散骑光禄大夫扶群承制诏御史曰：使云中大守安国、故教未央仓龙屯卫司马苏于武强，使送车师王、乌孙诸国客，与军候周充国载屯俱，为驾二封轺传，二人共载。御史大夫延年下扶风厩，承书以次为驾，当舍传舍，如律令。
此处的御史大夫延年是杜延年。这类琐事颇多，且属于例行反复发生的，所谓“承制诏御史”,往往就是皇帝直接派遣身边的近臣向御史(或侍御史)口头传达，如上述，御史在御史府笔录命令，形成“传信”文书交给需要外出的官吏作为凭证。目前简牍与文献所见的承制诏××的官员，均是皇帝身边的近臣，没有出现负责起草诏书的尚书②,颇值得注意。
文献中的例子也有一些。如《汉书·京房传》,元帝看到京房所上封事中的建议后，派自己的妻兄王凤向京房转达诏令，拒绝了京房的提议：
房未发，上(元帝)令阳平侯(王)凤承制诏房，止无乘传奏事。(75/3164)
又如《冯奉世子参传》:
哀帝即位，帝祖母傅太后用事，追怨参姊中山太后，陷以祝诅大逆之罪，语在外戚传。参以同产当相坐，谒者承制召参诣廷尉，参自杀。(79/3307)
还有《汉书·孙宝传》:
(平帝)时大臣皆失色，侍中奉车都尉甄邯即时承制罢议者。(77/3263)
《后汉书·杨厚传》:
厚少学统业，精力思述。初，安帝永初(二)年(108年),太白入(北)斗，洛阳大水。时统为侍中，厚随在京师。朝廷以问统，统对年老耳目不明，子厚晓读图书，粗识其意。邓太后使中常侍承制问之，厚对以为“诸王子多在京师，容有非常，宜亟发遣各还本国”。(30上/1048)
需要注意的是，承制沟通几乎都是皇帝身边的近臣来完成，常见的是侍中、谒者，东汉以后宦者渐多。后人批评东汉时宦官“手握王爵，口含天宪”①,亦包含了他们代表皇帝，口头传达命令的一面。《后汉书·郭躬传》载明帝时：
有兄弟共杀人者，而罪未有所归。帝以兄不训弟，故报兄重而减弟死。中常侍孙章宣诏，误言两报重，尚书奏章矫制，罪当腰斩。
是通过口头，而非文书了。
东汉时代口头/文书交织，且文书称呼不定的现实中，胡/蔡四类说的出现，特别是考虑到没被他们放入王言中的文书称呼与“口谕”,他们两位为何做出这些的选择，就值得去探讨了。
