国企高管是国企高级管理人员的简称，主要包括经理、副经理和财务负责人。依据我国《公司法》规定，董事会成员可以兼任经理。[2]在实践中，国企董事成员兼任经理的现象也比较普遍。因此，国企高管实际上也包括了兼任的部分董事。
对国企高管薪酬进行规制的呼声源自于国企高管的高额薪酬。近年来，国企高管薪酬总额增长较快。据统计，2010年我国上市国企高管薪酬的平均值已达到53.69万元。[3]而这一数字还不包括未被披露的隐性薪酬例如高管在职消费等。国企高管的平均薪酬水平虽然低于民营企业，但是国企高管收入显著高于国企职工和其他社会群体的收入，巨大的收入差距使得国企高管薪酬备受质疑。早在2002年，我国对国企高管推行年薪制，曾规定高管年薪不得超过职工平均工资的12倍（这一限制近年来已被突破）。但是，仅仅因为高管拿得多就应当被限制收入吗？均贫富，实现社会公平是法律限制高管薪酬的正当性要求吗？
（一）薪酬契约自由
公司的契约本质是主流经济学家的主张，同时也逐渐为法学家们所接受。公司被看成是“合同束”（合同的纽结）或一组“默示”或“明示”的合同。[4]在公司契约的安排中，投资人与管理者之间形成了委托代理的关系。作为代理人的管理者与作为委托人的出资人，二者的目标函数不完全一致，再加上信息不对称，代理人可能偏离委托人的目标函数而委托人难以发现和监督，这就出现了代理人损害委托人利益的现象，也即企业的代理问题。而国企还有着不同于民企的特殊性，就是国家股股东的虚化。国家股股东应当是全国人民，但全国人民无法实际地行使股东权利，只能由政府代表行使，而政府又往往委托国资委或者财政部门或者其他国家授权投资机构行使股东权利。可见，国企由于委托代理的链条更长，代理问题可能更突出。
激励机制是解决代理问题的重要工具，而高管薪酬是激励机制的具体体现。良好的高管薪酬机制能够诱导管理者以股东的利益最大化为自身利益的最大化，从而降低企业代理成本，促进企业效率。高管薪酬在本质上是投资人与管理者之间的薪酬契约。投资人可以与管理者通过平等的协商和谈判，达成高管薪酬契约，以最小化企业代理成本。因此，高管薪酬契约具有自治属性。投资人对管理者定薪几何属于平等主体的市场行为，高管是否拿多，市场比法律更能发现；薪酬是否公平，市场比政府更能判断。投资人与管理者之间的薪酬契约自由应当受到尊重，社会公平不应当成为规制高管薪酬的法理依据。
基于高管薪酬的契约自治，法律对高管薪酬的干预必须相当谨慎，以免对市场的不当伤害。图1显示了法律对高管薪酬水平限制的不当后果。在图1中，高管薪酬水平P0由经理市场的供给（S曲线）和需求（D曲线）关系共同决定。假定法律认为P0偏高，将其限制在较低的P1，则市场上将存在较多的高管人才需求QD，而只有较少的高管人才QS被供给，高管人才将出现短缺（QD-QS）。短缺会使一部分企业无法获得优秀人才而降低企业管理水平，从而导致企业效率损失。而为了挽留人才，部分企业不得不暗中支付高出政府限制水平的薪酬P2。这样，原本以降低高管薪酬水平为目标的法律，其实施后果却是适得其反。
图1 法律限制高管薪酬水平的后果
（二）薪酬契约之修正
那么，法律对高管薪酬进行规制究竟有无必要？笔者认为，从效率的角度来说，如若高管薪酬契约由完备市场上的平等主体自由订立，法律实无规制的必要。依据最优契约理论，完全可以通过有效的薪酬契约安排将管理者薪酬与股东财富相联系，从而激励管理者基于股东利益最大化行事。但是，在现实社会中，高管薪酬契约是不完备的。一个完备的高管薪酬契约以契约双方的对等协商为前提。而高管薪酬契约的不完备恰恰表现在高管薪酬契约的订立双方并不处于完全平等的地位。管理者由于拥有对企业的实际经营控制权，处于优势地位，这导致薪酬契约的签订较多地受到管理层权力的影响。管理层权力是指管理层执行自身意愿的能力。[5]管理层权力对高管薪酬契约的影响表现在：代表股东意志的董事会不能独立地控制管理层薪酬契约的设计，管理层有动机和能力影响自己的薪酬。在公司治理结构中，董事会既是股东的代理人，又是管理者的委托人。董事会应当以股东利益的最大化行事，但董事会成员往往为管理层俘获而丧失独立性。此外，董事成员与管理层的交叉任职也使得薪酬契约更多地体现管理层自我定薪的意志。自我定薪强化了管理层的自利行为，侵蚀了股东利益，最终损害了公司的价值，在国有企业中，由于国企股东的虚化，董事对管理层的独立因缺乏监督而面临更多的挑战。
不完备契约体现了市场的局限。由于管理层权力的存在，董事会被管理层俘获或受其影响，在此影响下签订的薪酬契约合同不但没有解决代理问题，反而本身就成为一种代理问题。[6]不完备的薪酬契约无法降低企业代理成本，从而阻碍了企业效率的实现。因此，法律有必要对市场的缺陷进行纠正，对不完备的薪酬契约进行干预，以降低企业代理成本，促进企业效率。也正是基于效率的观点，笔者认为对国企高管薪酬进行法律规制具有法理上的正当性。
