上海工部局最初是1854年英、法、美三国利用不平等条约在中国土地上建立起来的殖民性质的行政机关。后来，法租界退出，英、美两租界合并，工部局遂成为英、美公共租界的行政机关。在租界内，外国人人口及纳税额所占比例不足10%,但长期以来工部局权力隶属租界区纳税外国人所组成的董事会，与华人无关，华人的教育权益亦无从谈起。五四运动以后，随着中华民族的觉醒和上海人民革命斗争的深入，华人要求参与租界管理的呼声日增。后经“五卅”运动和北伐战争，进一步掀起了全国性的收回教育权运动。所有这些斗争都迫使帝国主义作出某些让步。1928年工部局被迫同意接受三名华人加入董事会。经华董精心挑选后，决定推荐并敦促工部局邀请儿童教育专家陈鹤琴出任该局华人教育处(前期又称华人教育股)处长，直到1939年离开上海。陈鹤琴为了收回教育权的正义事业，愉快地接受了邀请。因此，他也就担起了维护华人教育权益的重任。
工部局一贯不重视公共租界内的华人教育，占人口90%以上，承担了租界区大多数税赋的华人，其子女得不到基本的教育权利。工部局早期仅设有西童学校，华童学校迟至20世纪初才开始出现。最早设立的华童学校为1904年成立的华童公学，其后又有育才公学、聂中丞公学、格致公学陆续问世。但在工部局华人教育处未成立以前，教育权完全为外国人所把持，四所华童学校的校长及主要教师均由外国人承担，中国教师所教的“中文”“中国历史”“中国地理”只是点缀而已。对于当时华童学校行政权旁落，以及学校所奉行的英国式贵族教育倾向，陈鹤琴与当时许多爱国进步人士都十分愤慨。他主持工部局华人教育处工作后，极力争取租界区华人学校的校长应由华人承担，并要求依照中国政府教育法规和政策办事。
陈鹤琴在主持工部局华人教育期间，竭尽全力谋求华人儿童教育的改良与普及。在他的主持下，从1928年到1938年十年间，先后创办了北区小学、东区小学、西区小学、华德路小学、华人女子小学、蓬路小学、荆州路小学七所小学。这些小学一般都附设有幼稚园。还在1931年创设华童女子中学一所。这些华童学校的创办大大地增加了华童受教育的机会。学生人数最多的1937年，是1927年的近7倍。虽然能进入这些小学的大多是租界区较为富裕的金融、商界和洋行职员子女，但陈鹤琴也注意吸收一些穷苦儿童入学。在所创办的七所小学中，蓬路小学是专为贫寒子弟设立的半日二部制的简易小学。为了让成年的文盲工人识字学文化，从1934年到1939年陈鹤琴先后主持创办了四所青年工人夜学。陈鹤琴还依靠社会力量的支持，争取工部局给界内140余所私立中小学以经费辅助。
工部局是一个殖民性质的市政机关，租界内的教育也自然具有殖民主义的性质。这首先表现在中西童学校发展和经费投入的不平衡上。华人占租界区人口和纳税额比例均在90%以上，1928年前，工部局为华人儿童所办的学校其学校数和学生数仅与西童学校相当。1928年陈鹤琴就任后，陆续创办了一些华童学校，使华童学校数和学生数超过了西童学校，但在经费投入上却远不成比例。以1931年为例，在学生人数上两倍于西童学校的华童学校，获得经费反不足西童学校的三分之一。又以1940年为例，华童学生数有了很大的增加，占到学生总数的86.8%,但工部局拨给华童学校的经费仅占总拨款的46.6%。每个华童学生所获得的经费数一直约为西童的1/7。
