晚清洋务新政之所以能够在不太长的时间里获得很大成绩，恢复了国力，重建了辉煌，主要是因为清政府采纳了行政主导的一权独大，有效调动了国家资源。然而经过甲午一战，行政一权独大的弊病尽显，于是此后十多年晚清政治改革，如果用一句话概括，就是怎样建立一个君主主导下的权力分享和制衡的合理体制。
非常态过渡机构
甲午战争前，一些聪明的政治家和知识人就知道西方富强的根本并不是坚船利炮。坚船利炮只是西方富强的一个标志，富强的根本在其政治架构，在其权力的分享与制衡。不论是君主制，还是民主制，一权独大总不是好事。议会一权独大容易形成议会专制，影响行政效率；但如果行政权独大，拥有绝对的权力，就容易导致腐败，导致决策特别是中长期决策失误。所以在甲午战争后不久，分权制衡的思想在朝野各界自然萌生，至1898年又经胶州湾事件的刺激蔚然成为一股巨大潮流。
对于君主主导或领导下的权力分享，清政府或许真的没有作好心理准备，所以面对各方面呼吁，恭亲王在最后的政治交代中竟然是告诫光绪帝和慈禧太后：不要听信那个广东举人（指康有为）的话，那个人的邪恶用心就是废我军机，谋我大清。于是那场以重建政治架构为诉求的维新运动草草收场，权力分享与制衡的体制依然无望。
又过了六七年，至日俄战争结束，立宪的“小日本”战胜未立宪的“大俄国”，极大震动了“我大清”。见贤思齐，朝野上下很快就重建政治架构达成共识，君主立宪呼之欲出。1906年9月，朝廷宣布启动预备立宪进程，其目标就是仿照日本明治维新构建君主立宪体制。所谓君主立宪，其实就是在君主之下组建一个相互制衡的权力分享机制，不再让行政权独大。按照当时的设计，分享这个权力的就是重建的一个立法机构。
专门的立法机构在中国历史上不曾出现过。在改革刚刚起步时，清政府还是很谨慎地分成两步走：第一步先建立一个准议会机构资政院，经过几年实践，积累一定经验后，正式组建民选国会，成为君主立宪政治架构中的一个重要机关。1907年9月20日，慈禧太后发布懿旨，以为立宪政体取决于公论，上下议院实为行政之本。然而碍于国情，中国上下议院一时无法成立，亟宜筹设资政院以为立议院基础。
根据懿旨，资政院就是从君主专制向君主立宪政治体制过渡的中间形态，它具有议会的性质与功能，但又不是完全议会，依然会受到某种行政权力的约束。从设立资政院的本意说，这个稳妥的态度当然是可取的，但这种不上不下不伦不类的“准议会”在实践中却弄得上下不讨好，左右都抱怨，即便是最期待议会政治的立宪党人，到了后来也以为这样的资政院非废除不可。
立法与行政的冲突
由于资政院从一开始就定位为过渡形态，因而也就埋下了失败的种子。清政府不是按照君主主导下三权分立的原则重构中央权力系统，而是因陋就简，改先前存在的督办政务处为资政院，功能定位为博采群言，这与真正意义上的议会相差太远。
至于资政院人员构成，清政府依然沿袭“双轨制”，资政院创院总裁由清宗室溥伦与汉大臣孙家鼐出任。至于议员，也分成两拨，一拨钦选，一拨民选，各一百人。所谓钦选，当然不是由皇帝一人说了算，而是由朝廷即满洲贵族统治集团圈定，这其中又细分为宗室、外藩王公、硕学通儒、纳税大户，以及中央各部院行政长官转任；至于民选部分，指定由各省咨议局选出。由于新疆咨议局尚未开办，故新疆应选的两个名额阙如，由各省咨议局选举并经各省督抚推荐上来的民选议员共计九十八人，据此，钦选议员也取对等原则，减少了两人。两者相加，资政院创院时的议员总数为一百九十六人，另外还要加上两个总裁和一个秘书长。
