第一，在各郡国设置均输官，主持运输各郡国的贡纳物品；在长安设平准官，掌握运到京师的货物和物价。各地的均输机关与京师的平准机关互通信息、互相配合。
第二，各郡国向中央贡纳的物品，全部按当地市价，购买成当地出产的物品，交纳国家后，由均输官负责将它运输到缺乏这类物品的地区出售。然后就地购买当地出产的物品，输送到其他缺乏这类物品的地区出售。这样辗转运输、销售，国家利用地区存在的差价，从中获取巨大经济利益。最后根据平准官提供的信息，在最适宜的地区购买京师所需要的货物，运到京师。
第三，在京师的平准官，将各地运到长安的货物在京师市场上卖掉，利润上缴国家。并且要遵从“贵则卖之，贱则买之”的标准，平抑市场物价。这样既确保了对京师人民的供应，又打击了投机倒把的商人。
桑弘羊的方案果然得到了汉武帝的赞许。“均输”“平准”的实行，使物价相对地稳定下来，政府不仅支出大大减少，还可以获得很大的经济利益。这项政策又能再次抑制大商人，完全符合汉武帝重农抑商的方针政策。
统一货币、盐铁专营、均输平准等，是桑弘羊改革经济、理财兴利最得力的措施。他能在不太多地增加农民赋税负担的情况下，满足国家浩繁的财政需求，确实立下了很大的功劳。所以，他一直受到汉武帝的信任和器重。
为了打击积货逐利的商贾，他颁布算缗、告缗令。元狩四年（前119 年），山东发生了水灾，七十余万饥民无以为生，到处流亡，阶级矛盾大有一触即发的势态。
一些富商大贾拥有大量资财，过着奢侈无度的豪华生活。他们不但“不佐国家之急”，还趁火打劫，大发国难财，严重地破坏了地主经济的基础。这就使汉朝地主政权面临着危机四伏的局面。
汉武帝看到了这一问题的严重性。为了解决财政危机，巩固封建统治，他开始重用“兴利之臣”，并决定首先向商人开刀。这就是元狩四年，汉武帝根据御史大夫张汤和侍中桑弘羊的建议，颁布了打击富商大贾的算缗令和告缗令。
据《史记·平准书》的记载，这两项法令包括了4 个方面的内容：第一，凡属工商业主、高利贷者、囤积商等，不论有无市籍，都要据实向政府呈报自己的财产数字，并规定凡二缗抽取一算，即120 文。而一般小手工业者，则每四缗抽取一算。这叫作“算缗”。
第二，除官吏、三老和北边骑士外，凡有轺车的，一乘抽取一算；贩运商的轺车，一乘抽取二算；船五丈以上的抽取一算。
第三，隐瞒不报，或呈报不实的人，罚戍边一年，并没收他们的财产。有敢于告发的人，政府赏给他没收财产的一半，这叫作“告缗”。
第四，禁止有市籍的商人及其家属占有土地和奴婢，敢于违抗法令的，即没收其全部财产。
由以上规定可以看出，算缗主要是针对商贾的。元鼎三年（前114年），汉武帝下令规定，百姓告缗，可以得到被告发者的一半资财。重赏之下，必有勇夫，于是杨可立了头功。
一个商人，只要被人告发并经查实，立刻被拘入狱。商贾中家以上几乎都被告发。汉武帝派遣御史和廷尉正、监等分批前往郡国清理处置告缗所没收的资产，得民财物以亿计，奴婢以千万数，田地大县达数百顷，小县也有百余顷。
商贾中家以上都因此破产，汉武帝将没收的缗钱分配给各个部门。水衡、少府、太仆、大农等机构设置农官，分别经营没收的郡县土地；没收的奴婢则主要用于饲养狗马禽兽和在官府担任杂役。告缗延续近十年，使西汉政府的财政状况有了明显的好转，这才停止了告缗。
告缗以及盐铁官营等政策，为汉武帝的内外功业提供了物质上的保证，起到了加强专制主义中央集权制度的作用。但商人势力在经受严重打击后并没有销声匿迹，西汉后期，商人与官僚、地主逐渐合流，加剧了土地兼并的发展，直接导致了当时严重的社会危机。
