汉武帝日夜思索，反复和大臣商议，想找条出路，以摆脱财政上的困难。经过一段时间的酝酿，终于想出了办法，制定出一系列增加财政收入的政策。
这些政策主要是通过加强封建国家的专制主义的经济力量，以富有的大商人为对象，将他们过去所得的利益转归汉朝政府。一场整理财政、增加国家收入的斗争，在汉武帝和大商人之间展开了。
盐和铁是古代社会维持和发展生产力的重要原料。盐是生活必需品，每天不消耗一定分量的盐，人就没有气力进行生产。铁在中国封建时代，除了用来制作兵器外，主要用作制造农具，对农业生产的发展有重大作用。
汉代是铁制农具大发展、大推广、大普及的时代，铁的生产和买卖对国计民生有极大意义。掌握了盐和铁，就在很大程度上控制了社会生产的发展和财政经济的收入。因此，谁掌握了盐铁的生产和流通，谁就可获大利、致大富。
元狩三年（前120 年），大农令郑当时向汉武帝推荐盐商东郭咸阳和孔仅二人。东郭咸阳是齐国人，他是资产累千金的大盐商。孔仅是梁国睢阳人，他是大冶铁商人。
汉武帝采纳郑当时的建议，下令实施盐铁官营政策，将原属少府管辖的盐铁划归大农令，由国家垄断盐铁的生产，并任命大盐商东郭咸阳、大冶铁商孔仅为大农丞专门负责此事。
桑弘羊由于善于计算经济问题，参与盐铁官营规划，负责“计算”
和“言利”之事。桑弘羊出身于洛阳一个商人家庭，据说在百日抓周的时候，就抓的是官印而非金银。但商业给了他十分深远的影响，童年时代的桑弘羊整天游戏于喧闹的市场和店铺，周围人谈的都是生意经。
那时商人计算数字用筹码，七八岁的桑弘羊已把6 寸长的筹码摆弄得非常熟练了。13 岁的时候，他已有超人的计算水平，且不用筹码，只用“心计”就行了。
桑弘羊的父兄非常开明、有远见，他们一改商人不让子弟做官，只让经商的传统习惯。桑弘羊13 岁的时候，便以心算的特长被召选到宫廷任侍中。汉武帝有了这三个人——一个理财家，两个精通业务的专家——就委托他们全权办理盐、铁专卖。
专卖政策规定：煮盐、冶铁及其贩卖全部收归官府，不许私人经营。
盐民不准自置煮盐锅，煮盐锅由国家发给。私自煮盐的，不仅被没收生产用的器物，还要被处以斩去左脚趾的刑罚。盐民产盐自负盈亏，国家按官价收购。收购到的盐基本上是就地出售，或由官家、商贾运销各地。
盐价由国家规定，如要变动，须经皇帝批准。
铁的专卖，包括矿山开掘、钢铁冶炼和铁器铸作三个环节。凡是矿山所在郡县，都设铁官，统管三个环节。没有矿山的地方，设小铁官，只掌管铁器的铸作和销售。
冶铁和铁器制作由卒徒和工匠担任。铁官对铁的质量、规格、产量、产值，定出一定的标准。铁官使用大批官徒，从事艰苦繁重的冶铁、铸铁劳动。全国设置盐官的有27 个郡，36 县，另加一个东平国；设置铁官的有39 个郡，48 个县。
盐官和铁官都归大农管，直属中央政府。盐铁专卖政策完备详尽，汉武帝对孔仅和东郭咸阳制定的专卖计划和细则非常满意。为了拉拢盐铁商人，并防止他们捣乱、破坏，汉武帝下令任用盐铁商人中的大户，充当各地盐铁官府属吏。这样，既能用其所长，又能以法律约束。如果他们知法犯法，那就是自讨苦吃。这一策略有效地保证了盐铁专卖政策的执行。
孔仅推行盐铁专卖政策，并在铸造农具方面做出了成绩，促进了农业生产的发展。汉武帝很是高兴，于是在元鼎二年（前115 年）拜他为大农，列于九卿之位。桑弘羊也因管理财政有功，被拜为大农丞，管理全国的会计事务。
