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军机处是清朝政治架构中一个非常重要的机构，或称军机房，或称总理处，其实都是一个意思，就是清廷政治的中枢，是最高指挥机关。军机处成立于雍正年间，最初的功能是协助皇上处理政务，办理紧急军务，所以名称军机处。

随着军机处的设立，先前的议政王大臣会议慢慢就成了摆设。再过半个世纪，这个可有可无的议政王大臣会议自动废止。从此，内阁变成只是办理例行公文的机构，一切机密大政均归军机处办理。军机处总揽军政大权，成为最高权力机关，军机大臣无日不被召见，无日不承命办事，成为皇帝个人的御用班子，甚至只是皇帝的私人秘书班子。这与清廷先前来自各个山头的议政王大臣会议有着根本区别，所以历史书上说这是清代君主专制主义的加强。

政治改革争论的焦点

在君主专制体制下，特别是在君主比较强势比较明白事理的条件下，军机处拥有比较大的行政处分权并不一定是坏事，这或许有助于效率提升。“军机”两个字本身就带有非常态的意思，就不是一种和平时代的常态。按照常态内阁体制，公文旅行当然更加规范，有条不紊，按部就班，下级官员有事上报，必须按照职权逐级上报；皇上有什么指示，也要按照既定发文程序层层转发层层加批。公文旅行当然需要一定的时间，当然在效率上会受损，但科层化的体制和公文旅行用今天的话说，体现了程序的正义与正当，自然是常态社会的最佳选择。

军机处非常态的中枢设置无视科层体制的合理性和程序的合法与正当，军机处所要的就是效率。这在一个非常态的时期比如战争都可以理解，但是作为一个大帝国长时期的治理手段，可能就有问题了。所以近代意义上的政治改革几乎每一次都触及军机处问题，而且每一次都关涉军机处的存与废，最典型的就是1898年，正方与反方，其实都在争夺军机处存废的话语权。康有为等政治新秀提出的制度局、新政局等，其本质当时就被眼光老辣的恭亲王一语道破：这个广东后生的目的其实就是要废我军机，夺我大清。

1898年政治改革很快烟消云散。然而终归形势比人强，中国在经过庚子国变、辛丑新政及1904年日俄战争刺激后，政治改革再起。朝廷在各方面压力尤其是出洋考察宪政五大臣影响下，终于明白大清的未来无须他求，要在进行政治改革，走上君主立宪的路，用镇国公载泽的话说：君主立宪有利于皇权永固，有利于外患渐轻，有利于内乱消弭。

五大臣出洋考察促成了朝野内外举国共识的重新建构，这个共识就是君主立宪。而君主立宪的本质就中央政府层面说就是分权，就是重新建构一个君主领导下的三权分立体制，由此军机处行政处分权一权独大的问题再次提出，军机处存废再次成为此次政治改革争论的焦点。

根据内外臣工的讨论和建议，朝廷于1906年9月1日宣布预备立宪正式开始。第二天，由镇国公、世续、那桐、荣庆、袁世凯等王公大臣组织的编纂官制馆宣布成立，其功能就是规划立宪体制下中央及地方官制。经过一段时间调研和讨论，编纂官制大臣由镇国公领衔上了一个厘定官制宗旨折，对君主立宪体制下的官制设置提出了一个大致框架。大臣们认为，根据东西洋立宪各国通例，都是将中央权力机构一分为三，立法、行政、司法三权各不相侵，互相维持，三权分立而君主大权统之。这是最理想的政治架构。只是我们现在还没有办法立即召集正式国会，因此此次改革的第一阶段，应该先从行政、司法两个方面厘定。由此，下一步改革重点自然涉及军机处存废；假如不废，也有个军机处权限问题。

军机处存废之争