晚清洋务新政之所以能够在不太长的时间里获得很大成绩，恢复了国力，重建了辉煌，主要是因为清廷采纳了行政主导的一权独大，有效调动了国家资源。然而经过甲午一战，行政一权独大的弊病尽显，于是此后十多年晚清政治改革，如果用一句话概括，就是怎样建立一个君主主导下的权力分享和制衡的合理体制。
非常态过渡机构
甲午战前，一些聪明的政治家和知识人就知道西方富强的根本并不是坚船利炮。坚船利炮只是西方富强的一个标志，富强的根本在其政治架构，在其权力的分享与制衡。不论是君主制，还是民主制，一权独大总不是好事。议会一权独大容易形成议会专制，影响行政效率；但如果行政权独大，拥有绝对的权力，就容易导致腐败，导致决策特别是中长期决策失误。所以在甲午战后不久，分权制衡的思想在朝野各界自然萌生，至1898年又经胶州湾事件的刺激蔚然成为一股巨大潮流。
对于君主主导或领导下的权力分享，清廷或许真的没有做好心理准备，所以面对各方面呼吁，恭亲王在最后的政治交待中竟然是告诫光绪帝和慈禧太后：不要听信那个广东举人（指康有为）的话，那个人的邪恶用心就是废我军机，谋我大清。于是那场以重建政治架构为诉求的维新运动草草收场，权力分享与制衡的体制依然无望。
又过了六七年，至日俄战争结束，立宪的“小日本”战胜未立宪的“大俄国”，极大震动了“我大清”。见贤思齐，朝野上下很快就重建政治架构达成共识，君主立宪呼之欲出。1906年9月，朝廷宣布启动预备立宪进程，其目标就是仿照日本明治维新构建君主立宪体制。所谓君主立宪，其实就是在君主之下组建一个相互制衡的权力分享机制，不再让行政权独大。按照当时的设计，分享这个权力的就是重建一个立法机构。
专门的立法机构在中国历史上不曾出现过。在改革刚刚起步时，清廷还是很谨慎地分成两步走：第一步先建立一个准议会机构资政院，经过几年实践，积累一定经验后，正式组建民选国会，成为君主立宪政治架构中的一个重要机关。1907年9月20日，慈禧太后发布懿旨，以为立宪政体取决于公论，上下议院实为行政之本。然而碍于国情，中国上下议院一时无法成立，亟宜筹设资政院以立议院基础。
根据懿旨，资政院就是从君主专制向君主立宪政治体制过渡的中间形态，它具有议会的性质与功能，但又不是完全议会，依然会受到某种行政权力的约束。从设立资政院的本意说，这个稳妥的态度当然是可取的，但这种不上不下不伦不类的“准议会”在实践中却弄得上下不讨好，左右都抱怨，即便是最期待议会政治的立宪党人到了后来也以为这样的资政院非废除不可。
立法与行政的冲突
由于资政院从一开始就定位为过渡形态，因而也就埋下了失败的种子。清廷不是按照君主主导下三权分立的原则重构中央权力系统，而是因陋就简，改先前存在的督办政务处为资政院，功能定位为博采群言，这与真正意义上的议会相差太远。
至于资政院人员构成，清廷依然沿袭“双轨制”，资政院创院总裁由清宗室溥伦与汉大臣孙家鼐出任。至于议员，也分成两拨，一拨钦选，一拨民选，各一百人。所谓钦选，当然不是由皇帝一人说了算，而是由朝廷即满洲贵族统治集团圈定，这其中又细分为宗室、外藩王公、硕学通儒、纳税大户，以及中央各部院行政长官转任；至于民选部分，指定由各省咨议局选出。由于新疆咨议局尚未开办，故新疆应选的两个名额阙如，由各省咨议局选举并经各省督抚推荐上来的民选议员共计九十八人，据此，钦选议员也取对等原则，减少了两人。两者相加，资政院创院时的议员总数为一百九十六人，另外还要加上两个总裁和一个秘书长。
