在中国古代中央专制集权的政治制度下，皇帝是军国大政的最高决策人，这是不言而喻的。代表皇帝参与决策并且执行决策的是宰相。唐代中央决策机制以三省六部制为时代特色。所谓三省六部体制用现代政治制度的精神来考察，实际上是一种决策权、审议权和行政权合一的制度。中书出令、门下省审议，尚书省六部颁布执行。然而三省长官原则上都是宰相，实际上参与制令决策的过程。另外，从唐初以来，就以他官加参议朝政等名义预宰相事。太宗时代，出现“同中书门下三品”、“同中书门下平章事”等称号，并且在高宗以后变成正式的宰相名号[1]](p.8)。唐代宰相在一起议政的地方叫做政事堂，开元二十一年(723)改为“中书门下”，并且于其后列置五房，即吏房、枢机房、兵房、户房、刑礼房，“分曹以主众务焉”[2]（卷四六，《百官一》，p.1183）。对于唐代中书门下后列置五房的具体建制，我们知之不多，但是其兵房主管军事方面的事务，当为必然之事。
政事堂对于军事问题的决策功能，原则上可以用“最高国防会议”的现代概念来表述[3](p.436)，但是，无论是宰相还是中书门下政事堂，不可能撇开皇帝独立决策行政，都只是以皇帝的名义在发布政令。唐代皇帝与宰相讨论军国大政主要有常朝、入阁和延英召对三种形式。常朝是指文武五品以上职事官和清望官等每日或隔日在正殿（宣政殿）朝见皇帝，面奏政事。仪仗随百官退下后，宰相与皇帝议决大政。入阁是指皇帝在便殿（紫宸殿）接见九品以上官员朝见后，宰相与皇帝商议政事。以上两种都是皇帝与宰相利用朝参仪式后举行决策，唐代后期，皇帝多在延英殿处理政事，有时专门就军国大政召见宰相，被称为延英召对。如果宰相有事要与皇帝面商，则称“奏开延英”。由于唐朝后期常朝并不常举，延英殿的御前决策形式便显得格外重要。这样“开延英”便从一种朝参的仪式变成了一种决策的形式。我们且以《旧唐书》卷一七○《裴度传》中六次延英决策为例：(1)元和十年(815)，裴度被刺伤，宪宗拜相前宣旨裴度说：“不用宣政参假，即延英对来”。(2)元和十一年六月，蔡州行营唐邓节度使高霞寓兵败于铁城，朝廷内外一片惊慌。“先是诏群臣各献诛吴元济可否之状，朝臣多言罢兵赦罪为便，翰林学士钱徽、萧ｆǔ＠①语尤切，唯度言贼不可赦”。宰相们揣摩“上必厌兵”想在延英见皇帝是“以罢兵为对”。但是，“延英方奏”，还没有等宰相们开口，宪宗直截了当地说，胜败乃兵家常事，“今但论此兵合用与否，及朝廷制置当否，卿等唯需要害处置。将帅有不可者，去之勿疑；兵力有不足者，速与应接。何可以一将不利，便沮成计？”(3)元和十二年，裴度被任命为淮西宣慰处置使到前线督师，“度既受命，召对于延英”，裴度向宪宗表示“贼灭则朝天有日；贼在则归阙无期”。(4)长庆初，穆宗罢裴度兵权，为东都留守，命元稹为相。“谏官相率伏阁门诣延英门者日二三。”(5)裴度奉召至京师，向穆宗谢罪：“受命讨贼无功”。穆宗安慰说：“所谢知，朕于延英待卿”。(6)敬宗欲巡幸洛阳，同平章事、山南东道节度使裴度“自兴元来，因延英奏事，帝语及行幸事”。根据以上事例可以看出，“延英”已经成为皇帝同宰相讨论军国大政的重要场所。宰相见皇帝，或者皇帝要接见宰相，都要开延英。特别是第(2)条材料显示，延英的宰相们要就用兵策略、将帅任免、兵力调遣提出意见，是关于御前军事决策的典型事例。
