秩序是一个系统的范畴，它指的是多个事物之间的一种连续的、有规则的关系状态。人类社会中有自然秩序和社会秩序两种不同形态的秩序内容。博登海默认为：秩序“意指在自然进程和社会进程中都存在着某种程度的一致性、连续性和确定性”[22]。那么，所谓社会秩序就是根植于人类社会发展进程中的、反映社会内在规律的本质的东西。张文显指出：“社会秩序表示在社会中存在着某种程度的关系的稳定性、进程的连续性、行为的规则性以及财产和心理的安全性。”[23]人类社会的活动需要秩序。“社会秩序是人类存在和发展的必要前提，是人类社会生活有序进行的重要保障。”[24]在现阶段城市化发展的背景下，我们要保护农民的土地权益不受侵害，又不能因噎废食放弃推进城市化建设。因此，土地立法应当确保促进城市化持续发展、保障农民土地收益的土地法律秩序。
利益是支配人类活动的原动力，利益对社会秩序的变革具有重大的影响。科尔曼（Coleman）指出：“（利益）这个概念，在关于自我与社会的关系方面，促成了一场认识革命，这种新的认识，是法国大革命的思想基础。”[25]从本质角度看，这正是利益作为冲突之源头的社会影响所在。马克思在分析利益的本质时指出，“利益就其本性说是盲目的、无止境的、片面的，一句话，它具有不法的本能”[26]。每个人都有追逐自身利益的本能，因此利益冲突是不可避免的。利益的大小取决于对资源控制的多少，尤其是在土地这种稀有资源面前，土地权利的大小决定了其可能获得利益的多寡。由利益引发的冲突在土地秩序中表现了出来。马克思在论述国家和法产生的根源时指出，国家和法产生的目的在于把经济利益的冲突保持在“秩序”的范围之内，这也正是法的秩序价值之所在。
根据我国现有法律制度，“我国的土地法律秩序以社会主义公有制为基础，以国家土地所有权与集体土地所有权并行的二元土地公有制结构为基本特点”[27]。我国在土地所有权和使用权分离的基础之上实现土地资源配置。不过如前文所述，在城市化发展的过程中，不仅土地征收，土地流转过程中原有的土地秩序也已面临危机，损害着农民的土地权益。这如果不能尽快得到妥善解决，必然会威胁我国经济和社会的可持续发展。“冲突并不完全是破坏性的，它也具有建设性的社会功能。”[28]这种建设性正是法律对秩序重塑的结果。通过法律对利益格局的重整，消弭各利益主体之间的冲突，使得秩序得以重建。具体到农村土地立法中，就是要构造促进农村社会持续发展、保障农村经济快速增长、确保农民土地权益得以实现的社会秩序，否则土地秩序混乱、农民权益不保必然破坏社会秩序的存续，各种有利于农民土地权益实现的法律和政策也在秩序难以为继的环境中无法践行。如前文所述，当前导致土地流转中农民土地权益流失的一个重要因素就是行政权的无序行使。行政权之所以介入土地制度是出于对公有制的维护和公共利益保护的目的。然而行政权的行使在实践中却已经偏离了制度设置的初衷。因此，具体到立法中，土地法律秩序的最终目标应该是重新定位行政权在土地流转中的权能范围，还利于民，让农民真正享有土地流转的效益。
罗尔斯在《正义论》中指出，“某些法律和制度，不管它们如何有效率和有条理，只要它们不正义，就必须加以改造或废除”[29]。此处所谓正义，主要体现的是自由与平等的价值。那么，在土地流转中完善保护农民土地权益的制度结构，不仅要包含有效率与秩序的目标，也应有自由与平等的体现。法律具有利益调控的功能，“法律规范人的行为主要依靠人与人之间的利益抗衡”[30]，在土地法律关系复杂的利益主体之中，立法需要寻求的是实现各利益关系之间平衡的路径。有学者指出，“在农地立法中，自由、平等、效率、秩序反映了各种利益主体的不同价值取向。我们认为，农地法律制度的建构应当以平等为基础、以自由为追求、以效率为动力、以秩序为保障”[31]。笔者对此甚是赞同，因为这既是法律价值的必然要求，也是评价法律自身的基本标准。
