法对于经济的作用，主要是通过具体的法律制度所调整的生产发展来体现的。战国时期的思想家李悝就有“尽地利之教”（《法经》）的思想，孙中山也有“地能尽其利”的主张。事实上，“一切制度都具有两大基本功能，土地财产制度也不例外，这就是保障功能和激励功能，其他的功能都是这两大功能的派生物”[20]。而这种激励功能所产生的资源配置功能正是农村土地流转所需要的。农村土地在市场机制的作用下基于土地制度之激励功能而从效率较低的使用流向效率较高的使用，从而实现土地资源的优化配置。在土地法律制度中，效率价值的追求首先就是通过法律优化土地资源和农地权利的配置使土地能够提供更多的产出，从而使农民获得更多的土地收益。不过，在土地立法中，我们又不能仅考虑经济学意义产出最大化的效率理念，还应该关注法律意义上效率理念中包含的“公平”之意义。因为效率的绝对化会导致收入悬殊、两极分化等不稳定因素的形成，从而从根本上损害效率。公平与效率始终都应是农村土地流转的最终目标。在我国土地仍然作为农民养老、失业等社会保障基础的情形下，首先应注重的是公平，只有当土地不再作为农民基本保障的时候，土地之流转才能以效率优先为原则。因此，土地立法中所要求的效率价值要使土地所承载的实现农民财产性收益和保障农民发展前景的功能得以发挥。
一项制度的社会效率是其运行在社会上所取得的效果，其价值在于满足人们对效率的需求，因此其外延是非常广泛的。但是就法律的效率价值而言，社会效率至少应该包括权力运行效率的提高和社会公正的维护。也就是说，行政权在运行中对社会公正的实现程度是其效率价值的外在表现。就土地法律制度而言，土地制度运行的各个环节都不可避免地与行政权的行使密切相关，那么农民土地权益的公平实现与否就是行政权运行效率的衡量标准。在土地立法中，行政权能的定位和范围决定了效率价值的实现程度。因此，为了保证土地流转中农民土地权益之落实，绝不能忽视法律制度有关社会效率的内容。行政权之运用必须以法律规定的权限范围为尺度，以维护农民合法土地权益为基本导向，真正做到行政权之行使是一切为了农民。
土地法律制度效率价值的实现是经济效率和社会效率共同作用的结果，这就需要通过体系化的规则设计和合理化的权利模式，优化资源配置，提升制度运行的效率。就前者而言，要求农村土地权利界限明晰、土地所有权归属明确、农民土地使用权物权性强化以及土地使用权充分流转等；就后者而言，要求正确定位行政主体在土地流转中的角色及职权范围，保证农民作为土地流转主体独立参与土地流转过程等。正如葡萄牙学者加西亚（Garcia）所说的那样，“我们应该在保护耕地的前提下，注重提高土地利用的效率与强度，并通过科学的制度安排推动土地整理规制，避免土地的过分分散导致的低效益或无效益，以促进农地资源的有效利用，进而产生强农惠农、土地增收的作用”[21]。其实也就是要发挥土地制度的激励功能，在土地制度的安排中体现法律效率之价值：既充分实现土地利用之经济效益，增加农民土地收入；又满足社会效率之要求，避免行政权对土地流转的过度干预，从而保障农民土地流转之参与权。
7.1.4 利益调整——秩序价值的重塑
