政策执行理论认为，科学的政策执行必须具备以下三个条件：第一，政策的合法化。法律具有较之政策更为稳定的特性，因此具有优先地位的政治决策应该尽量形成法律，取得合法性基础。不仅如此，合法的政策还可以最大程度利用法治资源得到落实。第二，执行者的认知。政策执行者必须认定政策本身是正确的、合法的，并忠实地予以执行。第三，利害关系人的认同。即使各种利害关系人对公共政策存在不同的认识，但也要对政策本身的内容具备共识。[24]美国学者马兹曼尼安和萨巴蒂尔较早建立了比较完整的执行过程与影响因素的研究模式。在马兹曼尼安和萨巴蒂尔看来，政策的执行效力主要受到以下3大类16小类因素的影响，如表1-1所示。
表1-1 政策执行效力相关变量[25]
续表
笔者认为，政策执行是一门艺术，影响政策执行的因素太多太多，以至于原本很不相干的因素也可能导致政策执行的功败垂成。其中的道理类似于人世间一切美好事物的成就可能需要来自天时地利人和等各个方面的条件，而破坏起来，飞沙走石都能做得到。因此，我们基于决策科学的原理和国内的实际情形提出以下几个因素将是影响政策执行效力的主要因素。需要说明的是，这些因素的满足并不一定会输出成功的执行范例，因为他们还只是最主要的因素。
第一，政策形成的正当性和合法性是政策执行的基础。待执行的政策方案是执行的源头，源头的情况自然会影响到政策制定的下游过程。前文中，我们反复论证政策形成的正当性和合法性要求，之所以如此慎重，也在于实体正当、程序科学的政策方案既是政治决策的目的所在，也是政策执行的源头。其中，政策方案的合理性、包容性以及政策形成过程的公开、民主不仅关乎民众的信任，对于政策的执行也具有重要的意义。
第二，执行主体的多元化有助于提升政策执行的效力。国内的政策执行，绝大部分还是依靠政府进行的。政府之外的执行主体也是有的，例如工会、红十字会、行业协会以及其他以公共利益为导向的非营利组织。这些组织，一方面，在某些专门事务上具有专业优势，以律师协会为例，如果能引导他们积极主动地维护律师权益、监督律师业务，那比检察机关的监督会有效得多。另一方面，非政府组织和民众沟通起来，也具有一些便利条件，如红十字会，这些组织长期从事救死扶伤的活动，给民众留下的印象也是比较积极的，由他们去执行某些公共政策，更容易得到民众的信任和支持。当然，多元化的执行主体，还可以分散政府权力，避免形成庞大官僚机构的同时，还能在政府和有关非营利组织之间构成一种竞争、制约机制，对执行效力的提高也很有意义。
第三，民众的支持、信任是政策执行的关键。也许有人对此不以为然，并提出有很多政策并没有获得民众太普遍的支持、信任，照样得到了较好的执行。一种情形是威权统治，民众的信任、支持并不是政策执行者很关心的问题，照样有很多政策获得了切实的执行。另一种典型提法就是民众的支持、信任极不稳定，既容易被媒体控制，也容易被精英引导，因此难以成为政策执行的关键。笔者认为，从政策的合法性出发，民众的意愿是政策合法的决定性因素，自然也是政策执行最为关键的因素。威权统治，要是不能尊重民众的意愿和选择，该类统治的合法性本身就存在问题，更不用说经其制定、执行的政策了。关于民众意愿的不稳定性，我们承认现实中确实存在该类问题。正如政治民主总会存在弱点一样，决策科学需要容忍民众意愿的不稳定性。一般说来，精英可以通过民意引导避免该二者之间的严重背离，以便形成共同促进的局面。即使发生了民意与社会发展悖反的情形，像绝大多数保留了死刑的国家一样，还不至于因噎废食，要废除公共意志对国家事务的决定地位。
