“管制，指由人民法院判决，对犯罪分子不予关押，但限制其一定自由，交由公安机关管束和民众监督改造的一种刑罚方法。”[70]管制刑是我国的主刑之一，是我国独创的刑种，也是完全符合刑罚轻缓化和行刑社会化世界潮流的刑种，但是我国刑法中规定可以使用管制刑的条款和范围还太窄太少。在刑法分则325个规定法定刑的条文中，可适用管制的条文有87个，仅占总数的26.7%。[71]而且分布不平衡，有的犯罪类型规定管制的比例高，如危害国家安全罪有管制法定刑的条文占全部条文的50%，而有的犯罪类型中，规定管制的比例低，如破坏社会主义市场经济秩序罪中有管制法定刑的条文只占全部条文的6.5%，有些类型的犯罪，如贪污贿赂罪、渎职罪和军人违反职责罪则没有一个配置有管制刑的条款。[72]在实践中适用管制的比例则更低，如根据2000年某省的调查，1997年该省人民法院共对29919人判处刑罚，其中，被判处管制刑的132人，占0.44%；1998年被判处刑罚的33114人，其中，被判处管制刑的260人，占0.79%；1999年被判处刑罚的38503人，其中，被判处管制刑的336人，占0.87%。[73]
管制刑在立法上和实践中的“冷遇”，除了司法实践中重刑主义的影响等因素外，一个重要原因就是管制刑本身还存在较大缺陷，主要表现在：[74]第一，管制体现的惩罚性较弱。[75]第二，管制在实践中很难落实，发挥不了应有的效能。出现这种状况，主要是因为目前缺乏群众有效监督的社会环境和运行机制，而公安机关维持社会治安的任务繁重，人力有限，精力不足。第三，管制缺乏必要的强制性。尽管刑法中有对管制刑服刑犯进行管束的规定，但是却没有指明如果罪犯违反了这些规定，公安机关应当如何进行处理，使得相关规定几乎成为一纸空文。第四，管制刑的适用对象与拘役刑的适用对象、缓刑的适用对象难以区分，导致其适用困难。比如，“从我国刑法分则规定的情况看，我们很难看出对能适用拘役刑的犯罪，同时规定管制和不规定管制的区分标准是什么……可见，立法机关在分则这方面的规定是非常任意的。这种任意性也是由管制与拘役的适用对象确实难以截然分开所决定的。”[76]由于管制刑具有较多的缺陷，使得学界废除管制的呼声不绝于耳。[77]但是任何事物都要一分为二地看待，管制刑的优势也是明显的：[78]第一，保留管制适应了世界范围内刑罚体系发展变化的趋势。当代刑罚体系发展的趋势是以财产刑、资格刑、名誉刑代替剥夺自由刑。一种多层次、多中心的刑罚体系正在形成和建立。承认管制在我国未来刑罚体系中应有的地位，适当扩大管制的适用范围，以降低剥夺自由刑的使用量，是历史的必然。第二，保留管制还符合刑罚方法发展变化的趋势。刑罚方法向开放性发展，是当今世界刑法变化发展的一个新趋势。我国刑法中的管制与代表世界刑法发展趋势的开放性措施，在基本精神上是不谋而合的。而且，我国刑法规定的管制，吸收广大群众参加刑罚的执行，这对刑罚功能的发挥极为重要，而这一点却是国外开放性措施所无法比拟的。第三，管制属于轻刑，在我国刑法体系中，轻刑不是规定多了，而是规定少了。目前由于犯罪形势严峻，需要重刑遏制，因而管制在一定程度上被虚置。但重刑不可能持久，轻刑化是必然趋势。“作为刑罚的一种，以管制刑为代表的限制自由刑的兴起，总体上体现了刑罚进化过程中向着轻缓化方向发展的一种趋势。”[79]管制作为轻刑在刑罚结构中的存在有其必要性。
4.短期自由刑为数众多
