第四就是党法与国法备案审查的联动机制。目前这个联动机制只是在《党内法规与规范性文件的备案规定》中有一个原则性的规定,联动机制如何建立,如何获得审查实践经验和社会认同,尚不明确。通过制度实践产生足够的联动审查个案以及在联动机制和审查个案的基础上推进统一的违宪违法审查制度的建立,将国家立法法与党内立法法进行程序对接,应当成为下一阶段党内法规体系推进的重点方向。
第五就是党员权利保障机制。这里面的权利保障机制,应侧重政治层面或者民主层面,就是如何制度性地保障党员参与党内法规制定的权利和程序。这也是提升党内法规制度体系民主性、科学性的重要方面。
第六就是党内立法的简明实用。党内立法要一切从实际出发,要简明实用,要能解决问题,能改善党的领导,这就要求在某些关键性制度领域先行先试。这些关键性领域也许在国家层面推行阻力特别大,但在党内,由于具有组织上和权威上的优势,可以先行先试。这里试举数例:
例1:党员干部财产公开。我们知道这是反腐败的一个终极性的杀手锏。官员财产公开在国家层面有一些地方性的实验,比如新疆的阿勒泰、广东等地,但是在全国性制度层面推行财产申报和公开的立法,还是有很大的阻力。党员干部能不能通过党内法规,首先公开自己的财产,承担这种义务,因为党内是义务本位的,所以在党内立法上先行先试,为官员提供示范,值得优先考虑。
例2:党内重大决策程序是否要建章立制。在我们国家的政治法律生活当中,立什么法,包括宪法修改,党内的决策是非常关键的,所以党内的重大决策对于国家的政治法律生活、对于老百姓的权利利益,具有直接的影响。重大决策程序,本身能否作为党内立法的议题,比如制定党内重大决策程序条例,规范党内重大决策行为,这是非常值得考虑的。因为在行政决策领域,各地已经在公开决策、民主决策的要求之下,纷纷建立了重大行政决策程序规定或者程序办法,比如刚才讲到的《湖南省行政程序规定》就专门规定了有关重大行政决策程序。[32]那么党内重大决策程序是否也要法治化,是党内法规制度建设的一个重点。
例3:对于党员或者公民个人的提案程序以及提请审查程序的规定尚付诸阙如,是个遗憾。我们知道目前的党内法规主要是由部门来提案,党员不能联名提案。提请审查的程序也没有开放,目前主要还是通过制定机关备案、上级审查、机关自我审查进行的,甚至也没有出现像2000年立法法里面规定的公民建议审查程序,即公民个人可以提请全国人大常委会对违法违宪的法规进行审查。立法法规定之后,确实出现了审查的要求和申请实践,比如在2003年孙志刚案中,公民提请对《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》进行审查,在2009年唐福珍案中公民提出了对《城市房屋拆迁管理条例》的审查。这都是因为2000年的立法法里面有规定,公民个人可以对可能涉及违法或者违宪的法规提起审查。尽管全国人大常委会回避了这些申请并转由国务院自行审查,但这一程序的成文化依然具有法治意义并成为未来可能撬动违宪审查常态化之门的制度基础。我们在党内法规制度体系里面也要借鉴此类制度,要为党员或者公民个人,或者联名进行立法提案,或者说进行事后的针对法规的提请审查开一个制度的口子。开一个口子会使得党内法规接地气,使得党员或者公民个人与党组织、与立法以及法规体系建立正式的制度互动关系。而这种制度互动关系,对于总体上增强党内法规制度体系的民主性、公共性或者丰富党内立法的议题来源,增强党内立法本身对于民生或者权利的回应性,都是具有非常强的制度功效的。[33]而这种制度推进,也是党内立法在一切从实际出发、简明实用原则的要求之下,要重点考虑加以突破的方面。
