养老制度的N轨之所以争议不休，主要在于“不公”二字。2013年初中国社科院发布的《中国社会保障收入再分配状况调查》显示，被访者2011年8月领取的养老金从200元至1万元不等，待遇最高相差达50倍；而同期发布的《社会保障绿皮书》披露，对养老保险最不满的是参加新农保的人群，认为其无法满足生活需要的占78.9%。实际上，新农保自2009年试点以来，一直未能摆脱待遇低、持续难的问题。有调查显示，2012年陕西、河南、江苏3省6个县的新农保养老金待遇每人每月的加权平均值仅为78.64元，在目前的物价水平面前，根本无法满足保障基本生活的初衷，更不用说过上有尊严的养老生活；而随着农民收入的逐渐增高，新农保的养老替代率亦不断下降，据测算，2008～2011年间该数字仅在14.11%～30.84%之间，而2011年城镇企业职工的同一数值已达50%，待遇低在很大程度降低了农民的参保意愿。
资料来源：南方都市报，2014-02-08.
5.1.2 “三大支柱”撑起我国的养老服务
如果说“养老保障”构成了养老基础，那么养老服务则是位于“基础”之上的“建筑”。谈到服务就要涉及人的需求，在对人的需求研究中，马斯洛需求层次理论最为经典，尽管对其需求层次之间的联系学界存在争议，但对需求层次的客观存在没有质疑。
按照马斯洛需求层次理论，人的需求包括：生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求以及自我实现的需求。养老保障的效果决定了生理需求和安全需求的满足情况，而社交需求、尊重需求以及自我实现需求则要通过养老服务实现。在我国当前的养老服务体系中，有“三大支柱”支撑起我国养老服务体系的框架，它们分别是：家庭养老服务、社区养老服务和社会机构养老服务。尽管我国养老服务体系已经初具雏形，但从总体上来看，我国养老服务供需矛盾依然突出。
一是家庭养老服务体系面临弱化。按照我国家庭养老传统，老人由多子女协助照养，实行计划生育和独生子女政策后，很多家庭只有一个孩子，独生子女组建家庭后要担负照顾双方年迈老人的重任，对当前经济社会条件下的独生子女们来说，这部分开支常常成为“不能承受之重”。家庭养老服务体系为老年人提供的服务，无论是数量还是质量都将受到较大影响。因而，家庭养老服务体系将逐渐弱化，独生子女父母们不得不更多地寻找其他替代养老的方式。此外，随着城市化进程的加快，越来越多的农村青壮年劳力选择告别农田，前往城市打工，造成农村“空巢”老人现象越来越多，有些地方甚至出现了老人村，家庭养老所发挥的功能就更是少之又少了。
专栏5-6 独子养老时代：“421”家庭遭遇养老困境
丁某11年前从安徽歙县的一个小村庄考入大连市一所高校，大学毕业后，他留在这个城市工作，然后顺其自然地娶妻生子。而今的他事业蒸蒸日上，小家庭美满幸福，然而，作为家里的独子，他最牵挂的还是老家的父母。
2009年春节，丁某回老家过年才得知，去年爸妈分别做了一次小手术，怕他忙抽不开身，就没告诉他。丁某想起来心里就难过，“我也想把二老接来，可他们怎么也撇不下自己的家。不过话说回来，如果他们真来了，我还是照顾不上，工作太忙了。”和丁某一样，现在越来越多的独生子女开始面临父母的养老“危机”。
“养儿防老”是我国沿袭多年的养老模式，但随着社会的发展以及家庭结构的变化，新的家庭结构“421”模式（4个老人，1对夫妻，1个孩子）的形成，两个年轻人要负担起4个老人的养老重任，独生子女无力、无暇照顾老人的矛盾越发凸显。
资料来源：搜狐新闻.独子养老时代：“421”家庭遭遇养老困境，2009-11-25.
二是社会化养老发展规模较小，难以承担养老重任。社会机构养老主要形式是老年人住在养老院，由服务人员照料生活起居。我国社会机构养老起步较晚，发展不健全，存在诸多问题，难以成为养老服务的主体。在当前形势下，我国社会化养老机构的供给主要有公办养老院和民营养老院两大来源。一方面，国家财政支持的养老院具有福利性质，但是受财政支出限制，公办养老院床位有限，往往都是一床难求，质量较好、价格便宜的公办养老院就像买汽车摇号一样，排不上队；另一方面由于养老服务业属于微利行业，市场供给极其有限，而且在价格上，民营养老机构的价格远远超出居民的养老金数额。所以目前一个尴尬处境就是，当家里老人生活不便需要住进社会养老机构时，面临着“公办的等不起，民营的住不起”的困境。此外，身居养老院的老年人无法感受家的温暖。由于远离家庭，人生地不熟，生活枯燥，心理寂寞，生活习惯的改变，导致很多老年人对敬老院等机构有抵触情绪。再加上当前我国社会养老机构没有统一的从业标准，行业水平参差不齐，社会养老机构服务人员难以兼顾老年人个体需求，无法为老年人提供优质的养老服务。
专栏5-7 中国城市养老床位总量不足
目前我国是世界上唯一的老年人口过亿的国家，且正在以每年3%以上的速度快速增长，是同期人口增速的5倍多。预计到2015年，老年人口将达到2.21亿，约占总人口的16%；2020年达到2.43亿，约占总人口的18%。
养老建设刻不容缓。尽管我国已建成各类养老机构4万多个，养老床位350多万张，但在“寸土寸金”的北上广等一线大型城市，“十年难等一张床”“一个床位数千人等”的报道仍频频见诸报端。
“总量不足、质量不高是导致养老院‘入院难’的根源，而独居、空巢、留守、随迁、失独、失能、失智、高龄、高知等大量新老人群，对机构养老需求的快速增长，使得养老床位的供需矛盾更加凸显。”当前，总量不足仍然是我国机构养老领域最突出的矛盾。
《社会养老服务体系建设规划（2011—2015）》指出，我国要实现“每千名老年人拥有养老床位数达到30张”的建设目标。但据民政部统计，目前我国每千名老年人仅拥有养老床位19.7张，不仅低于发达国家，也低于一些发展中国家20‰～30‰的水平。
“全国仍缺少300多万张养老床位，这是新中国成立以来已建成床位数的总和。”2012年年底，民政部老年人和残疾人福利处处长王辉对《瞭望》新闻周刊说。
资料来源：瞭望东方周刊，2013-11-25.
综观我国养老服务，随着人口老龄化速度和城镇化速度的加快，传统的家庭养老方式所发挥的养老功能正在逐渐弱化，养老服务体系正由以前的家庭养老服务体系逐渐向社区养老、机构养老等社会化养老服务体系过渡。尽管存在着现有社区和机构养老服务能力不足、区域养老服务发展不平衡和服务模式单一等问题，但重点建设社会化养老服务体系，仍是中国当前完善养老服务的关键所在。2011年9月，国务院发布《中国老龄事业发展“十二五”规划》进一步明确了中国养老服务的发展方向。根据规划，“十二五”期间中国将大力发展社区照料服务，鼓励社会力量参与公办养老机构建设和运行，引导开发老年宜居住宅和代际亲情住宅，鼓励社会资本兴办具有长期医疗护理、康复促进、临终关怀等功能的养老机构，有效实现“老有颐养”。
