中国人民大学公共管理学院教授李珍接受《第一财经日报》记者采访时表示，累计结余在全国分布并不均衡，主要集中于东南沿海等经济发达省份，中西部地区仍然要依靠中央的转移支付才能维持收支平衡。即使累计结余已达两万亿之巨，但中国的养老保险仍然是一个负债的制度——养老保险累计结余不足以弥补个人账户的空账。从历年数据来看，从2006年起，空账额一直大于养老保险基金累计余额。
以2011年为例，中国社科院发布的《中国养老金发展报告2012》根据历年人力资源和社会保障事业发展统计公报计算出，2011年，城镇基本养老保险个人账户基金记账额为2.49万亿，做实账户基金规模为2703亿，空账额为2.21万亿。2011年城镇养老保险基金余额为1.94万亿，这也就意味着全部养老保险基金的余额都不足以填补个人账户的空账。
资料来源：第一财经网，2013-11-27.
第二，新型养老保险制度实行困难。在城镇职工养老保险制度上，由于现行养老保险制度缺乏强有力的约束机制，导致很多非公有制企业、个体工商户以及自由职业人员的参保率非常低。很多非公有制企业就是看准了基本养老保险制度约束机制不健全，不为员工缴纳养老保险金。而个体工商户和自由工作者由于收入水平较低且不稳定，也没有企业为其缴纳养老金，个人承担有较大困难。[3]
专栏5-2 三大因素制约非公企业健康参保
一方面，中小型企业资金力量薄弱，发展前景受限，企业责任意识不强，制约了养老保险制度的完善和提高。有些企业负责人表示，“营利少，勉强维持，再按规定缴纳‘五险’，企业承受不了……”而且，企业和个人的缴费基数不实，有的是对政策把握不准，有的存在侥幸心理，刻意瞒报、漏报基数。还有的参保人数不实，特别是用工形式灵活，人员流动性大的行业，比如建筑、服务、制造等。
另一方面，企业的法律意识淡薄。“以前在这儿工作了四年的职工把公司告了，公司给他补缴了四年的养老保险。”原来，该公司四年前聘用的一名司机，与公司达成协议，把本该缴到社保机构的养老保险费每月发给了他本人，离开单位后，他起诉工作期间公司没有为其缴纳养老保险。劳动仲裁机构认为，虽然签有协议，将社保费以现金形式发给本人，与现行《社会保险法》严重相悖，企业的行为得不到法律保护。
另外，企业的用工合同不规范。在单位招聘和签订合同时，用人单位处于强势，多数求职人为了生活或不懂法律，签订了不规范的用工协议或合同，走访中发现98%的用人单位对新聘员工都有试用期，一般在3～12个月之间，还有个别单位3个月试用期后签订合同，合同满1年才缴纳保费。“试用期不投保”似乎成了企业用人的潜规则。
资料来源：陕西日报，2013-11-19.
第三，在新型农村社会养老保险制度上，由于农民本身收入水平较低，新农保政策法规不健全等原因，导致农民的信任度较低、参保意识不强；对于大部分青壮年农民来说，子女上学、买房买车等开销较大，资金用于参保的不多；对于新生代农民工而言，他们更愿意到收入较高的城市去打工，对新型农村社会养老兴趣较小。
专栏5-3 农民工·不太高的参保率
《2013年农民工监测调查报告》显示，2013年，我国雇主或单位为农民工缴纳养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险和生育保险的比例为15.7%、28.5%、17.6%、9.1%和6.6%，分别比上年提高了1.4、4.5、0.7、0.7和0.5个百分点。
