第二，马克斯·韦伯的官僚制理论。20世纪初，马克斯·韦伯在对中国古代和西方古代官僚制度进行研究的基础上，创立了系统而全面的现代行政官僚制理论。韦伯提出有三种合法统治的类型：“首先，‘永恒的昨日’的权威，也就是权威因于‘古已如此’的威信和去遵袭的习惯，而变成神圣的习俗。这是旧日家长及家产制领主所施展的‘传统型’支配。其次，权威可以来自个人身上超凡的恩典之赐——即所谓卡理斯玛。这种权威，来自受支配者对某一个个人身上显示出来的启示、英雄性的气质或事迹或其他的领袖特质，所引发的人格上的皈依和信赖。最后，还有一种支配，靠的是人对法规成文条款之妥当性的信任、对于按照合理性方式制定的规则所界定的事务性职权的妥当性有其信任。”[16]在这三种类型中韦伯尤其倾向于第三种类型，韦伯认为其理想类型就是合法型的统治，而建立在此基础上的就是现代官僚体制。
韦伯根据法理型权威思想，确立了现代官僚制的六大核心观点：（1）基本职能的专门化分工。（2）职责等级的明确规定。（3）规章制度的规则化。（4）成员的非人格化。（5）量才用人。（6）行政的效率化。[17]按照韦伯的理论，行政官僚制具有严格的等级制、明确的规章和制度、精细的专业分工、非人格化的组织及其组织成员的终身职业取向等特征。韦伯在他的巨著《经济与社会》一书中，指出从“纯技术”的角度来看，官僚制作为“管理机制的组织广泛传播的决定性原因，向来是由于它的纯技术的优势超过任何其他的形式……在由训练有素的具体官员进行严格官僚体制的、特别是集权体制的行政管理时，比起所有合议的或者名誉职务的和兼任职务的形式来，能达到最佳的效果”[18]。当然，韦伯的理论是很理想化的，是一种对完美官僚制的美好追求。就组织成员的非人格化而言，理论和实际就存在不小的差距。人类是一种复杂的高级动物，对人性的揣摩自远古文明以来就一直没有间断过。从性善论与性恶论的争辩，从君子与小人之间的分野，从经济人假设到复杂人性的解释，无不映射着人类试图对自身人性的终极探寻。但是迄今为止，我们并不能用一种人性假设来解释所有的人类行为，无论它是个体的还是集体的，也不能完全解释同一个体在不同环境和场域中对相似事件却有截然不同行为的结果。总之，人性并不是单向度的，我们并不知道人类有无初始的、亘古不变的、普世的人性，我们也不清楚接受教育后的人性又是如何，但是我们观察到的现象是：人性是复杂的，不是简单的善与恶，看重物质还是看重精神就能给予解释的。但是对于公共行政而言，我们无疑希望公务人员能够抛开个人私利而满足公众利益的诉求。事实上能否实现，那是另一回事，最起码这是公共行政所要追求的。我们所建立监督、检查制度的目的也是如此。对规章制度和专业化的强调也突显了对规范化与秩序化的追求，通过规范化与秩序化的操作使公共行政过程更加简便，而不是杂乱无章，这样更有利于节省时间和成本，提高工作效率。新制度经济学已经证明规章制度也是创造财富，增值财富所不可或缺的因素。因此，韦伯的官僚制理论在20世纪是一剂重磅炸弹，振聋发聩，无论对私人管理（企业管理）还是公共管理都起到很好的作用。20世纪的管理实践也表明，官僚制相对于其他一些组织体制和管理方式，是“有效率”的，给包括政府在内的组织带来了很高的效率，对整个20世纪公、私领域的发展都产生了深远的影响。
