传统公共行政模式的产生最早可以追溯到19世纪中期的英国。[9]一般而言，人们认为19世纪80年代是当代公共行政学的萌芽和初建时期。[10]当时，美国正从一个农业社会转变成为一个城市工业社会，城市化大发展与社会交往频繁对公共行政的社会管理职能提出更高的要求。社会的变化对政府职能和行政能力提出了新的挑战，但是当时西方行政仍然存在两个根本性的问题：第一，长期以来基于个人效忠的“庇护—依附关系”而建立的行政系统中，裙带关系滋生，官场腐败；第二，政党分肥制下，政党竞选的胜负决定了政府官员的进退，行政成为政党利益的竞技场。[11]这些问题严重地制约了当时社会的发展与进步，而且与民众对政府职能的要求相去甚远，显得越来越格格不入。为了从根本上解决这些问题，急需新的政府管理模式的产生。正是在这样的背景下传统公共行政理论应运而生。
二、传统公共行政的理论基础
传统公共行政模式的诞生和成形并不是一蹴而就的，而是在坚实的理论和实践基础上，经过不断检验和凝练逐渐稳固的。公共行政学界公认的传统公共行政模式有四大基础：即文官制度、韦伯的官僚制理论、威尔逊的政治—行政二分法和泰勒的科学管理思想。
第一，文官制度。文官制度实际上是一种公共组织的人事制度。“所谓‘文官’是指通过公开资格考试进入政府机关的公职人员，即现在通常意义上的公务员。”[12]文官制度的思想最早发端于英国的《诺思科特——特里威廉报告》，1854年的报告建议说，“公共服务应由一批经过认真挑选获准进入其较低等级的年轻人来执行”，他们通过“确立一种适当的职前考试制度”来选拔。实际上，传统公共行政通过考试择优录用、行政中立、不受任何党派控制等原则都来源于《诺思科特——特里威廉报告》。英国19世纪中期的改革对美国的观念产生了重要影响，受《诺思科特——特里威廉报告》的影响，在1883年，美国通过了《文官法》（CivilServiceAct），即《彭德尔顿法》（PendletonAct）。该法成立了一个由两党成员组成的文官委员会，其主要内容包括：第一，根据职位分类，为所有申请公职者举行竞争性考试；第二，根据职位分类，任命考试成绩最高者担任公职；第三，在正式任命前，插入一个有效的试用期；第四，在华盛顿的任命按照某些州和其他重要地区的人口比例进行分配。[13]正是文官制度的实施，产生了一批经过选拔、行政中立的公共行政的专业队伍。实际上，柏拉图很早就渴望有一支专业的公共行政队伍，他曾抱怨自己的社会说，当我们生病的时候，我们知道找一个训练有素的医生，他的学衔就是他的技术能力的保证。而当整个国家生病的时候，难道就不应当去寻求最有智慧、最优秀的人来服务和领导吗？因此，要找出一个能够防止无能和奸诈的人担任公职，以及怎样挑选和培养献身于公益事业的优秀人才的办法，就成了政治哲学要解决的问题。[14]文官制度使柏拉图的愿望变为现实。我国学者叶常林概括了文官制度的六大基本原则：职业化原则；公平考试原则；中立原则；职位常任原则；功绩制原则；终身制原则。[15]文官制度下公职人员的录用、晋升都是依据个人的工作才能和工作业绩，所以就在一定程度上避免了私人的裙带关系。同时，文官制度树立了公职人员对工作的使命感和职业荣誉。文官制度的实施为传统公共行政的产生和成形提供了坚实的实践基础。
