公共行政由“公共”和“行政”两个词组成，上面我们已经了解了“公共”的核心含义，现在再来看一下“行政”一词的含义。行政在一般意义上总是与政府组织联系在一起。我国应用“行政”一词具有悠久历史，在《左传》中就有“行其政事”“行其政令”的记载和使用，虽然文中的“行政”和我们今天所说的“行政”不完全是一回事，但其主要的意思还是处理行政事务，这和当今的行政有一定的相通之处。[1]在国外的《布莱克维尔政治学百科全书》中也有对行政的定义。它将“行政”定义为：“在广义上讲，行政就是对生活的管理。”[2]这一概念虽然过于宽泛，但是其中突显了其管理的含义。概而言之，行政就是政府管理国家事务的活动。那么公共行政是什么样的含义呢？有人直接把公共行政定义为：“公共行政是组织和协调公共资源和人力来明确表达、执行和处理公共政策决定的程序。”[3]德怀特·沃尔多在其早期著作《什么是公共行政》中也曾对公共行政做过概括，他认为存在两种典型定义：一个是，公共行政是为达到政治目的的人与物的组织与管理；另一个是，公共行政是管理国家事务的艺术与科学。[4]罗森布鲁姆则认为，“公共行政是采用管理的、政治的和法律的理论与过程，以实现立法的、行政的和司法的政府命令，为整个社会或其某个部分提供管制和服务的职能”[5]。我国学者则把公共行政核心含义的支撑点概括为以下几点：第一，公共行政的主体是与公共利益有紧密关系的，且在一定地域内具有垄断或特殊地位的特定组织。第二，公共行政活动是非营利的，其主要目标不是获取利润，而是直接以提供公共服务，满足公共需要为目标。第三，公共行政是有组织的、连续的行为，不是个体的行为，也不是一时兴起的行为，公共行政活动不能够随意中断和变更。第四，公共行政面对的是公众，不是内部人，也不是某一个特定的团体，而是本行政区域内一些不特定的个人、组织或事件。第五，公共行政活动为顾客提供的是无差等的服务。第六，公共行政机构的成本承担来自于公共财产或自愿捐助活动，提供的也是公共物品或公共活动。[6]从这些概念中我们不难发现，无论是西方还是东方、中国还是外国，公共行政的核心还是指“政府运用公共权力来整合社会资源、满足社会公共需要、实现公共利益、处理公共事务而进行的活动。”[7]把握住这一核心就能深刻理解“执行国家事务是公共行政学建立的初衷”[8]。所以，本文的公共行政主要指，政府运用公共权力，整合社会资源，实现公共利益的管理活动。在这里主要突出两点：第一，公共行政的行政主体是政府；第二，公共行政的目的是为了实现公共利益。
宽泛的公共行政活动的产生比较久远，自人类社会产生以来就伴随有公共行政活动。但“传统公共行政”是一个特定名词，是在特定时间段产生和发展的。它的产生与发展有着特定的历史背景，和当时的社会变化，以及相关理论的发展密不可分。传统公共行政是在特定历史背景下产生的，是为了解决当时突出的公共事务问题而产生的。同时，它的产生有着丰富的理论基础和实践示范，这些都为“传统公共行政”的形成奠定了很好的基础，并且最终使其成为20世纪的显学，取得辉煌的成绩，为人类社会的进步和发展做出重要贡献。
