人类是群居性动物，矛盾和冲突是人类社会生活中所不可避免的。柏拉图就深刻地揭示出：“任何一个普通的城市实际上都可以分成两个，穷人的城市和富人的城市，它们互相对峙；这两部分又分化成许多更小的城市，如果你把它们当成了单一的城市，那你就大错特错了。”[4]这种分化和对峙是必然的，这就决定了人类要想获得生存就必须有一个强有力的领导核心，以解决群体之间、个体之间的矛盾冲突。这一领导核心在原始社会就是氏族首领，在封建社会就是封建领主，在民族国家兴起的资本主义社会就是资产阶级和表现为维护其统治服务工具的国家和政府。最早为这种思想寻求理论合法性的就是政治和自由主义的开山大师约翰·洛克。他在其著的《政府论》中否定了君权神授和以弱肉强食的“丛林之法”作为政府的基础后，提出了人类的“自然状态”“战争状态”和“共同体状态”（即“公民状态”）的概念。在“自然状态”，每个人都是绝对平等和自由的个体，只要他对自身价值的追求不损害到与他同样平等自由的别人的利益，他的行为就无可挑剔。但实际上由于人的动物属性的一面，他很容易因利益、贪婪、情爱、虚荣、生存需要等各种缘由侵夺别人或被侵夺。一旦这一现象发生，人类就进入了“战争状态”，自身的生命财产等权益就得不到保障，人们就面临生存、甚至丧失生命的威胁。为了长久地保护自己的生命和财产，人们需要建立“公共体”（集体），制定一套奖惩的法规，以保护生命、财产不受任意侵犯，从而维护整个群体的利益。为了实现这一目的，人们必须自愿放弃一些在“自然状态”下属于自己的权益，如完全自由、不必尊崇任何法律、规章制度等，进入“共同体状态”（公民状态）成为社会人，遵从共同体所建立的秩序，在秩序范围内行事。[5]同时，通过惩罚来强化共同体秩序的权威，使更多的人遵从它。在人与人之间，正是因为这样的相互需要才产生了相互帮助，同时使这种自然的强力秩序也随之转变为道德的权利秩序。正如斯宾诺莎所言，“既然一切都惧怕孤独，既然孤独中谁也没有足够的力量保护自己和取得生活必需品，于是，人类的天性必然要倾向成立社会组织”。[6]所以，“民族—国家是作为‘政治共同体’而出现的，在这一共同体中公民权利可以得到实现”。[7]基于此，斯宾诺莎对国家的目的做了如下论述：“国家的最终目的并非统治人，也不是用恐怖来约束人；正好相反，之所以这样做是为了使人们免于恐惧，使人与人互不伤害，并充分保障人们的生活和行动。”[8]
至此，完全自由的个体就已经不存在了。在现代社会，人们已经选择或被迫放弃他在自然状态拥有的绝对自由，接受了共同体的保护和法则。他们所能做的就是追求这些法则的公平、公正、清廉和有效执行。这一思想也体现在经济学说当中，亚当·斯密说得非常清楚，没有政府的保护，纯意义上的市场一天也存在不下去。所以，人类为了个体得到保护，必须放弃个人的部分权利，承认大“公”的存在，维护大“公”及其表现方式——国家和政府的合法性。人类社会如果要和平共存，一定要遵从这样的最高信条——公共行政是人类生存所不可或缺的，维护这样的信条就是维护公共利益。
二、高等教育：政府公共行政的重要领域
