治理理论的兴起并不是绝对的偶然，而是公共管理在长期实践中不断探索和积累的结果，是“市场失灵”和“政府失灵”给公共管理带来严峻挑战时理论创新的结果。古典经济学家亚当·斯密主张“市场万能”，让市场中“看不见的手”对资源进行优化配置，不需要国家和政府的干预。但是随着资本主义的发展，市场的局限性越来越突出。市场机制在发展和提高资源配置效率方面显示出巨大的优越性的同时，也会产生分配不公、外部化、失业、市场垄断等失灵现象，贫富差距逐渐拉大，社会不平等现象日益严重，在市场完全追逐经济利益的同时，资源和环境问题也越发恶化，引起全球的共同关注。实践证明，市场经济不是万能的，仅仅依靠市场并不能高枕无忧，还必须在一定程度上借助于政府，实行政府干预。为了弥补市场失灵，第二次世界大战后，凯恩斯主义受到追捧，即政府全面干预经济，这也是西方战后繁荣的一个重要原因。政府对“市场失灵”的替代与补充，使官僚制政府得以合法并迅速扩展其权力与机构。国家政府职能的大规模扩张始于20世纪30年代中期，政府代替民间力量而成为社会福利的主要供给者，欧洲发达的福利制国家成为人们向往的天堂。然而，正当人们为凯恩斯主义的成功而欢欣鼓舞时，“政府失灵”却不合时宜地走入人们的视野。以等级制为核心的政府调节机制并不像设想的那样美好，政府人员并不是大公无私，以追求公共利益为目的的“公仆”，而是具备追逐个人利益特征的普通人，他们只是以一种委托代理的关系来处理公共事务，当他们的个人利益和公共利益发生冲突，而对他们的监管又缺乏时，他们也会为了谋求一己私利而损害公共利益。等级制为核心的政府调节机制所导致的结果就是：造成政府规模过度膨胀，机构效率低下，行政信息受阻与失真，腐败现象严重。因此，伴随着政府职能的大规模扩张，政府规模也急剧膨胀，政府财政负担也越来越重。而且，伴随着政府所承担的使命越来越多，公民个人对政府的依赖也越来越大，以至于“人民连那些最无法避免的灾祸都归咎于政府；连气候异常，也责怪政府”[11]。国家行政职能的不断扩张，国家的政治生活、社会生活越来越受到行政权力的影响和制约。正如托马斯·戴伊、哈蒙·齐格勒描述的一样：“事实上，华盛顿的官僚机构已经成为美国社会的一个主要权力基地——它独立于国会、总统、法院和人民。政府的官僚机构渗透到现代生活的各个领域：家庭、通信、交通、环境、工作地点、学校和街道。（官僚机构）实际上对谁都不负责任。总统、国会和法院对官僚机构没有多大的约束力，‘人民’也不拥有能改变官僚机构决定的直接手段，即便是总统、白宫官员以及内阁成员也很难控制官僚机构。” [12]过度的官僚制政府使个体公民越来越依附于官僚制政府，进而使公民社会的独立性成为问题。政府对社会、市场的干预和管理，使政府所承担的任务越来越多，其效率的低下越来越明显，负面影响越来越突出。“政府失灵”成为不可避免的历史必然，其主要表现为公共政策失效、政府膨胀及“寻租”的存在。不仅如此，伴随着信息社会的发展，工业社会的特征已经不能再适应信息社会的要求。美国未来学家阿尔温·托夫勒概括了工业社会的六大特征：标准化、专业化、同步化、集中化、好大化和集权化。[13]适应工业社会特征的政府管理模式已经无法适应信息社会的新要求。正如之前美国副总统戈尔所描述的：“从20世纪30年代至20世纪60年代，我们建立起来庞大的，组织、控制、管理严密的，集权化的官僚制组织从事公共事业。它们仿效当时的企业结构，在等级森严的官僚制组织中，其任务被分解为简单的部分，每一部分都由不同层次的雇员负责，每一部分都被具体的规则和规章加以限定。由于严格执行标准化的操作程序、垂直的指挥链条和标准化的服务，这种官僚制组织十分稳定。但是其行动迟缓而且程序烦琐。面临当前迅速变化的世界、飞速发展的信息技术、激烈的全球竞争和要求众多的顾客，庞大的，组织、控制、管理严密的官僚制组织——无论是公共部门还是私营部门——已经不能正常运行了。” [14]在当下，政府不但不能解决问题，反而成为问题本身，成为需要解决的问题。
