作为基于科学医学的国家治理制度，公共卫生对中国来讲是一种完全的舶来品，产生于清末新政时期政府对日本警察制度的移植。作为警察制度移植的副产品，它既不是“自然演化”的结果，也不是“人为设计”的结果。自移植后，由于缺乏变通，未能按照所处的社会结构环境做出相应的修正和改变，公共卫生长期未能嵌入本地社会结构，基本处于一种若有若无的状态。
新政时期，清政府主动全面学习日本警察体系，警察卫生作为警察制度的组成部分被建构起来，出现了相关的科层组织及卫生法规。光绪三十一年九月，巡警部成立，警保司下设卫生科，主管“考核医学堂之设置，医生之考验给凭，并清道、检疫计划及审定一切卫生保健章程”[16]。北京城设立内城巡警总厅和外城巡警总厅，均有卫生处之设，下辖清道股、防疫股、医学股和医务股。次年九月二十日（1906年11月6日），巡警部改为民政部，内、外城巡警总厅改隶民政部，下设卫生处专职办理卫生警察，负责凡清道、防疫、检查食物屠宰、考验医务药科各事项。[17]不久，内、外城巡警总厅更名为京师内外城巡警总厅，总理北京城巡警事务。总厅下设总务、行政、司法和卫生四处，卫生处仍设清道、防疫、医学和医务四科，分别办理相关事务。北洋时期，公共卫生仍归京师警察厅卫生处管理，下设三科，第一科负责保持环境卫生，第二科负责有关医学事务的管理，第三科主要负责体检和化验事项。[18]
以上便是北京警察卫生的最初组织形式。警察卫生的制度安排从形式上来看基本成形，不仅已有职责明确的科层组织，而且颁布了详细的制度规则，具备执行的法理依据。但是，形式完备的制度能否起到应有的作用呢？其实施的状态如何呢？
警察卫生制度移植的行动者是中央政府。清政府引进外国行政制度，但仅仅停留于文本的移植，远未涉及制度背后的知识体系，对究竟应如何落实制度亦无整体考虑。因此，警察卫生制度的相关行动者并非制度的设计者，对制度及其背后的知识体系知之甚少。更有甚者，历任卫生行政长官既非公共卫生专家，又非医界中人。北京政府内务部卫生司成立后，“十七年中换了九个司长，除第一任未就职的林文庆是一个医学博士，及第二任伍晟为日本某医校药科毕业外，其余七个都不是医界中人。前京师警察厅卫生处处长换过四人，没有一个是医界中的”[19]。由不懂公共卫生的人担任领导，很难注意到制度移植过程中的在地化问题，源于西方的规则与中国社会现实之间的鸿沟也就难以弥合。
在日常生活中，基层巡警是警察卫生制度实施的直接行动者。他们因自身卫生知识的缺失，对什么是公共卫生知之不多，难以胜任执行公共卫生的职责。如时人所指出的那样：巡警“无非是弄几辆破土车，撮撮胡同的脏土，敷衍了事，只顾眼前”，卫生局也仅是暂时专管收妓娼烟灯捐，连妓女的卫生都不管[20]。
无论领导者还是具体执行者都不具备推行公共卫生的能力，美国公共卫生专家兰安生对此评价道：北京公共卫生“设在警察厅内，颁布了一些卫生法规，并未采取真正技术性措施，严重违背卫生的原则，对今天而言很大程度上是警察手段”。[21]
此时行动者遵循的合法性机制，可从国际范围的“组织同形”和依法行政两个层面予以分析。从宏观上来看，晚清政府抱着学习借鉴的态度，照搬外国行政制度，旨在借此改变中国的落后状态。这种行为实质上遵循的是一种合法性机制，即为寻求政权合法性，清政府采纳国际承认并接受的组织结构和理念规范，以此来获取人们对政权本身的认同。因此，这个时期的警察卫生制度移植在某种程度上是国际范围的组织同形。
