在逐步独立的过程中，卫生局成为领导北京公共卫生从警察管治向公共医疗服务转化的主角。这表明组织在制度变迁过程中发挥着极其重要的作用：既是制度变迁的直接推动者，又是制度变迁的结果。[48]但是，组织作用的发挥受制于当时的制度环境，组织是否具有支持制度实施的财政、行政资源和实施能力，将决定其能否进行实质的转化。[49]因此，为更好地了解公共卫生的制度转化，需跳出公共卫生本身，探究当地社会政治、经济和文化等制度环境，更好地理解卫生局在制度转化过程中采取的选择性策略。
首先，相对于棘手的社会治安和财政等问题，卫生是一项交易费用极低的事务，往往在市政决策中居于末位。虽然卫生部门强调公共卫生的重要性，但从国家的角度来看，并未将其视作一项必不可少的事务。卫生取缔事宜必须得到警察合作方可执行，难免会因观点各异而起分歧，卫生当局常感心有余而力不足。曾有办理卫生人员发现人民违反卫生法令，带其赴区署请求惩办，而区署竟视此办理卫生人员为原告，同留区讯问，让人感叹“同为公家服务人员，乃与违警人民同立于原被告地位受区讯问，不但办事者裹足不前，而卫生法令亦失其尊严之效力”[50]。此外，卫生经费由地方长官拨给，卫生部门不得不俯仰听命于市政当局。后者考虑最多的是社会稳定的问题，即如何维持其统治，维护社会秩序。在这样的背景下，当卫生事务可能引起社会矛盾时，市政当局就会从权考虑，放弃严格执法。近代以来北京百业日渐萧条，社会经济恶化，谋生不易。加之中国社会素有保护下层民众的传统习惯，卫生当局若严厉取缔严重违反卫生法规的简陋商店或摊担，舆论往往主持公道，认为卫生不能不顾及贫民的生活。在公共卫生与贫民生计之间，市政当局常常选择维护后者。
其次，财政问题一直是制约近代中国有效治理的重要因素，公共卫生亦不例外。虽然公共卫生发展停滞，但并不妨碍其成为市政收入，尤其是警察收入的重要来源之一，因此卫生局很难与警察局进行切割。在警察制度中，卫生处虽居于无关紧要的位置，被视为一份闲差，但公共卫生却成为警察局敛财的名目，设立了若干收费项目。在北京市政收入中，与卫生相关的名目包括：牲畜检验费、公厕捐、粪厂捐和自治公益捐等四项。1930年，上述与卫生相关的税收占市财政收入的7.28%。[51]为保证自身的经济收入，公安局并未放弃管理能获取警捐收入的卫生事务。例如，牲畜检验费一直是公安局警饷的主要来源，1933年占到警饷总额的21.3%，却根本没有用于任何公共卫生事务。[52]
最后，一般人对公共卫生的理解与专业化认知之间存在着巨大的文化差异，这是制约公共卫生实施的最重要因素。人们对公共卫生有着各种各样的认识。有的将公共卫生看作贵族的饰物，物质文明的排场，租界公园式的艳福。[53]有的往往将公园式、租界式“清洁”，“粪车加盖”作为“公共卫生”的大政，把“洒扫街衢”、修理厕所、粪车加盖的事美其名曰卫生。这些看法受到公共卫生专家的批评，认为“真是侮辱了公共卫生”[54]。杨济时更是直接指出，人们所讲的清洁和卫生并非公共卫生，清道、粪桶加盖和胡同口不准便溺，是市政，不是公共卫生。[55]从学理的角度来讲，真正的公共卫生与城市生活有着非常密切的联系，不是个人的疾病问题，而是人群的问题，必须从公共的角度来预防传染病。[56]正是由于人们将公共卫生简单视作清洁问题，没有从预防医学的角度来理解其价值和意义，因此基于预防医学创立的公共卫生制度很难得到社会的理解和认同，也就无法成为社会公认的规则。
自1928年北平成立市政府开始，警察卫生制度开始了转化的历程。接受公共卫生新思想的专家担任卫生局的领导，按照扩散而来的新模式重新进行顶层设计，重建独立的科层组织，引领制度转化。不过，受制于制度环境，无论是组织演化还是制度转化及其向下扩散的过程，都是漫长且不彻底的。经过6年的时间，卫生局才真正成为独立的与公安局平级的市政机构，但有很多事务仍归公安局办理，难以真正按照公共卫生新思想进行治理。经过转化的公共卫生制度实际上兼具了“警察卫生”和“公共卫生”两种特性。
