官僚管理和专业技术工作的制度逻辑是相互对立的。官僚管理的制度逻辑强调等级制权威的首要性，强调个人的自足性从属于标准的、简单化的规则与程序，个人必须对组织负责，并忠诚于组织。相反，专业技术活动的制度逻辑则强调专业权威的优先性，鼓励以个人技术专长为基础的个人自主性，以及个人根据不同复杂情况，以适当和独特的方式运用规则与程序，强调对专业工作的责任和忠诚。[43]这种对立在卫生组织中体现得较为明显。附属于警察体系的公共卫生缺乏专业技术性，实为传统官僚管理。这时候的公共卫生是按照国家权力逻辑来理解的，将卫生理解为警察事务，依靠官府的权威，采取惩罚和许可证制管理方式，并未意识到其主要职能是为社会提供公共服务，以减少死亡率。虽设有官医院，但其背后遵循的仍是“以曲施救济、惠及穷黎”的理念。[44]1928年后，北京公共卫生的领导者们更强调专业权威，根据具体情况采取不同的规则和程序进行治理，而非简单的处罚。卫生局的组织结构由公共卫生专业人士规划设计，有着非常明确的分工，开始从简单管理向提供医疗公共服务的转变，尤其是在妇婴保健和卫生教育方面进行了开拓性尝试。
北京公共卫生的制度转化虽由专家规划设计，却苦于无人在街头层面执行，只能是一种停留在纸面的制度，缺乏社会化的机制。这彰显出清末以来城市基层政权建设的缺失，未能建立起有效机制，保证国家权力直接作用于社会或个人。为解决这一问题，在组织专业化过程中，卫生局注重培训基层人员，建立起—套层级化的行政制度。在专家领导下，接受过专业训练的人员从事基层工作。在此，引入利普斯基的“街道层官僚”的概念对这种状况进行分析。利普斯基将那些在其工作进程中直接与市民互动的公共服务人员，以及对任务执行具有实质性判断力的公职人员，称为街道层官僚。他们对人们的日常生活具有相当重要的影响，他们迫使市民适应对政府服务的期待，适应在政治共同体中的个人处境；他们决定市民对政府利益和制裁的适用；他们负责对市民从政府项目中接受处理（或服务）的情况实施监督。[45]卫生稽查和公共卫生护士都可视为公共卫生的街道层官僚，他们直接为市民提供公共卫生的服务，直接指导他们日常生活的可为与不可为。他们走街串巷，将公共卫生渗入到每个家庭、学校和社会团体，是将公共卫生从字面制度转化成为日常运作的社会制度的基石。当时的公共卫生学者和官员都非常重视基层官员的专业化培训。自卫生部成立后，着力开办若干公共卫生人才培训班，以解决“街道层官僚”的专业技能问题。在协和医学院和北京医科大学的协助下，北京在制度转化过程中重视专职工作人员的培训，使他们成为将制度社会化的重要工具。如此一来，在公共卫生领域形成了两个层级的行动者，即专业领导者和街道执行者，他们成为制度转化的力行者。
与此同时，在卫生局逐步从警察制度独立出来的过程中，还必须要解决组织之间职权划分的重要议题。卫生局成立后，并未完全接管前京师警察厅负责的卫生事务。卫生局获得了颁布卫生法规的权力，却未能获得执行卫生处罚的权力，该权力仍在公安局之手，故卫生局“惟执行手续须先与公安局商定，以免分歧”[46]。在街道清洁从公安局移交给卫生局的过程中，卫生局局长黄子方不得不请公安局分期移交各胡同清洁事项，并需要在各区署的配合中方可顺利完成[47]。
