在近代国家与社会各自及相互的转变中，国民也面临着从臣民到公民的转型，不能不重新定位其与国家、社会的相应关系。本节无法详细论证这一仍在进行中的变动进程，谨简略探讨“国进民退”在其中的影响。
需要反思的是，“民”意识的兴起本是晚清的一个显著现象。从“鼓民力”、“开民智”、“兴民权”到“新民”等一系列口号，在在表明了代民众立言的士人希望普通民众在国家和社会事务中扮演更重要的角色，甚至在国家兴亡中起决定性的作用——仿佛要把“天下兴亡，匹夫有责”的旧观念，改为“天下兴亡，责在匹夫”的新主张。[1]在“民”的重要性被提到前所未有的高度之时，却出现了“民间”的全面退缩（相对于国家），这是一个充满吊诡意味的现象，其间的冲突和紧张（tension），尤其意味深长。[2]
随着立宪的推进，国与民的关系也在发生转变。辜鸿铭曾说，1903年湖北庆祝慈禧太后万寿，“各署衙悬灯结彩，铺张扬厉，费资巨万”。并“招致军学界奏西乐，唱新编《爱国歌》”。他对参加宴会的梁鼎芬说，“满街都是唱《爱国歌》，未闻有人唱‘爱民歌’者”。而其即席拟出的《爱民歌》，则是“天子万年，百姓花钱；万寿无疆，百姓遭殃”。[3]辜氏似乎在开玩笑，其所说却并非戏言。“爱国”与“爱民”的对立，体现了一个发展中的根本转变：
当民是君主的子民时，身份虽不那么平等，却是在上者眷顾的对象（官之爱民，既是其职责，大致也是代皇帝在爱）；昔所谓民为邦本，与象征国家之社稷的重要性略同。一旦立宪而尊“国”，“民”遂成为第二位的考虑。在由君主国向“民主国”转型的过程中，已经不那么被“爱”的“民”，却又离“做主”尚远，即有沦为各级当权者予取予求对象的可能。
当然，国与民绝非仅有冲突紧张的一面。在晚清的思想论述中，也向有国富民强之说，甚或民富国强之说。[4]且“国民”的概念在晚清已出现，到民初更日渐流行，说明“国”与“民”本也有彼此靠拢的相生一面。则国与民“相忘”的传统追求，从晚清开始已为国与民“相近”的趋势所取代。到“民国”新造，顾名思义，“国”与“民”的关联应更密切。但国进民退的大趋势，却使本应更接近的“国”与“民”渐行渐远。[5]
早在1901年，或许是不满中国长期未能实现国家“与民共治”，[6]严复指出：中国的“国之与民，久已打成两橛”；一边是“向不问民之国”，另一边是“久不知国之民”。[7]此或更多反映出国与民相忘的传统，亦即蒋梦麟所注目的“天高皇帝远”，但在新的眼光下，显然成为一个负面的现象。几年后，邓实也感觉到“人民之与国家，几截然分为两橛”。[8]又十年后的民国四年，梁启超继续看到“人民与国家休戚漠不相关”的现象。[9]在章士钊眼里，已是“国与人民，全然打成两橛”。[10]
具有中国特色的“公领域”，本带有“通上下”的意味。这一上下之中间环节的退隐，直接导致了国与民的对峙。盖分与合均是对应关系的不同表现，正因较前更看重国与民的关联，20世纪的读书人才持续看到国与民的两分。更深入的原因，可能是原本在国与民之上还有超越的“道”这一“终极价值”的存在。“道”的隐退，使得原在其下的“国家”和“人民”都上升，但由于政治法律皆处于一种“无道”也无序的状态，新的官僚制度和机构并不足以联结日渐对立的国家和人民。[11]
