随着“自治”观念的转变，如果此前的“公”基本是民间的，此后的“公”则日益成为官方的了。以江苏的地方自治为例，在《城镇乡地方自治章程》颁布之前，两江总督端方和江苏巡抚陈启泰在省城设立筹办地方自治总局，尚主张该局“办事经费，本应由地方公众担任。惟目前局由官立，性质既微有不同”。故“该局逐月支销之款，暂饬财政局垫拨。俟地方筹款有着，再议归偿”。[26]而在《城镇乡地方自治章程》颁布之后，不仅自治经费确定首先来自清查公款公产，且清查本身也意味着“公”的转换。
《城镇乡地方自治章程》本规定：所谓“公款公产，以向归本地方绅董管理为限”。但江苏所编的《〈城镇乡自治章程〉讲义》则进一步“解释”说，“自治未成立之先，何事不属国家”？自治的事权，也“莫不授自国家”。则公款公产的辨析，“宜视该公款公产是否供地方之用，抑或供国家行政，而定其可为自治经费与否”。而“不能问其向时之管理者为何人”。当然，作者也指出，那些专“供地方之用”者，即使“官为经理”，仍为自治经费，“即宜正名为地方之公款公产”，而不能移之于国家行政之用。[27]
这是一个关键的区分，即“公款公产”的性质可根据其实际用途决定，分为“地方自治”和“国家行政”两类（这倒部分支持前引孟森所谓地方自治多属“国事”的见解）。讲义的作者强调，由于地方从前并无“公法人之自治团体”，故其“动产不动产，只有供公用之义”，而“尚无公有之名称”（一些善堂产业除外）。换言之，此前的“公”虽实际发生作用，却并不特别看重“公有”的名称；如今的“公”则以法人自治团体为基准，在政府的指导和监督下核准确立。
当时就有人主张，“地方自治之实行，以清理财产而明其财产之所属为第一义”。[28]其原意主要是针对财产被侵蚀和产权争执会导致自治经费无法落实，无意中却道出了“清查”的言外之意——经过清查，公款公产“所属”果然有了根本的转变。江苏省咨议局通过的《筹定自治经费案》规定：
各厅州县原有之公款公产，应俟厅州县自治成立以后，由厅州县议事会按照各项公款公产之性质，分析其来源及用途之界限，定为厅州县所有之公款公产。[29]
一转手，大部分民间的公款公产就变成官家的了。[30]或许这就是“国进民退”这一转变的实质意义：由于官方的有意作为，民间的公有资源被剥夺，相关的“义举”式活动也就难以为继。既存的“公领域”或不存在，或性质与功能都大幅转变。国家机器的扩张，客观上导致了士绅的淡出。而士绅所代表的民间退出之后，足以取而代之的新社会力量并未养成，社会随之溃散。“民间”既然不复能“自治”，一切责任便都落在进取中的国家身上了。[31]而从观念到体制以及操作上，承担责任的“国家”和不复自治的百姓，其实都没有充分的预备。
进一步的问题是，在层层的“国进”之中，构成“民间”的士绅、会社、公产等何以步步退缩、毫无抵抗力？且这还是在辛亥鼎革之前，所谓“普遍王权”尚在，一个延续了数千年的自治体制，何以就这么悄无声息地化解了？[32]可知发生在辛亥年的那次“革命”及其带来的政权鼎革，不过是以共和取代帝制为象征的近代全方位巨变的一个象征性转折点，其相关的转变此前已发生，此后仍在延续。辛亥前最基本的变化，就包括四民社会的解体和经典的消逝。社会上四民之首的士不复能再生，思想上规范人伦的经典开始失范；随着“道”的两个主要载体——经典和士人的双双退隐，终演化成一个失去重心的时代。[33]
