端方等大臣当时已看到国与民的对峙——“若偏重于国家，则必减少人民之幸福；若偏重于人民，又必摇动国家之根本。”故理想的方略，是“以国力而使人民得其安全发达，又以民力而使国家得其安全发达”。[17]国与民并重的主张看似两全其美，却建立在一个冷峻的现实之上，即人民的幸福和国家之根本已成为一种对立的竞争关系。这若非一个新现象，至少也是一种新认知。基于此，他们甚至可以明言：“凡国家与民人之交际，将有所夺，必有所予。”[18]
四川总督赵尔巽在奏报经征局成绩时，便一则言其“上不费国帑之锱铢，下不加民间之毫末，巨款应时而集，公费无待他筹”；再则言经征之办，“有利于国，有益于民，而独不便于侥幸致富之官吏，与夫包揽厘税之绅首”。[19]这些象征性的言说，最能体现时代的转变。其间“国”与“民”的对接，正是排斥了原在基层合作的“官绅”。[20]
关键在于，若“民事举归官办，官有权而民无权，官取利而民攘利。官与民遂显然划为公私两界：民除其家之私事而外，一切有公益于一乡一邑者，皆相率退而诿之于官；官以一人而兼理庶事，势必不及，而又不能公然责之于民”；[21]原本活络互动的社会关联便中断了。
在不强调权力而更重责任的传统中国社会，那些“有公益于一乡一邑”之事务，本是官绅合办的。今日所谓国家的“公权力”，昔年在一定程度上是官家与民间分享而“公有化”（并非私有化）了的。传统乡绅说到他们所负责的地方事务时，便常说是“公事”。以绅士为表征的中国式“公领域”淡出后，官与民遂划为各顾各的“公私两界”。后一“公”与前一“公”大不相同，乃今日所谓“公权力”或“公款”之“公”。[22]国家既成了“公”，绅与民所共有的“民间”也单一化，逐渐衍化为与国家对立的“私”。
新的地方自治与胡思敬眼中既存的自治有一个重要差别，即前者不再是地方绅民自发自为之事，而已转变成为“国家”授权之事。宪政编查馆对此的表述非常简明：“自治之事，渊源于国权。国权所许，而自治之基乃立。”故“自治规约，不得抵牾国家之法律”；而“自治事宜，不得抗违官府之监督”。[23]这样，地方上的事是否算“自治”及怎样自治，均须得到国家的认定，以法令形式明确之，且实际置于地方官的管控之下。由于自治有了这样的新界定，以前实际存在的自治，便不复为自治，甚至成了不治。
出洋考察政治的戴鸿慈和端方就注意到，外国的“州郡府县，其下画区数十，置吏数百，以分举各务”；而中国自隋唐之际废乡官后，州县官乃“以一人而治彼数百人之事，绝无佐理之人”。且不仅州县官“以一人举欧美数百吏之职，其受治之人民，亦复群焉依赖，未尝自结团体，自开智识，以谋一方之公益”。由于“各国之强，莫不原于地方自治”。所以中国的地方自治，比立宪更加刻不容缓。[24]
这是典型的以新“自治”观念来评衡既存事实。中国的州县官能以一人治欧美数百吏之事，正因民间能自治，即人民像他们所说的那样“自结团体、自开智识，以谋一方之公益”，充分体现了小政府的长处。如果人民并未如此，而以一人治州县，则在以千年计的长时期中，中国岂非一片乱象？
其实戴、端二人也知道，地方自治的意思，就是“以国事之一部分委之人民之自理，以补官吏之不及”。但其心中已先有一个自治的典范，即必须像外国一样通过选举产生基层长官和各级议会，然后可谓自治。据此外来标准，他们可以确信：“地方自治制度，中国所无，而各立宪国皆有之。”[25]唯地方实际是否已治，却基本不予考虑。其背后的预设，即地方不可能无官而治；只要无官，即是不治。蒋梦麟所见的“小单位”和陈独秀所说的“联合”，他们（或代为起草之人）显然都视而不见，仅因看到无官，便据此推出了“不治”。
