从古今中外的历史看，不论在什么意识形态指引之下，国家机器本有一种扩张的自主性，若不从观念和制度上有所约束，其扩张往往直指民间。首当其冲的，正是今日所谓“社会”。杜亚泉在1911年初指出：“国运之进步，非政府强大之谓。不察此理，贸贸焉扩张政权，增加政费，国民之受干涉也愈多，国民之增担负也愈速。干涉甚则碍社会之发展，担负重则竭社会之活力。社会衰，而政府随之。”[1]他以新的术语重申了民富国安的传统思路，特别是指出了“国家”对“社会”的依赖，实深有所见。这样的睿见，在当时或有些超前，此后也很少引起注意。
胡思敬在1910年便指责说，国家直接插手社会事务，严重损毁了社会的活力。在“新政未兴之前，民间相率敛钱，以成义举”。从孤寡废疾到水旱盗贼，以至桥梁道路，舍药施茶，“莫不有会”。教育有机构，诉讼也有相应的调节机制。“盖不必张树地方自治之帜，摇炫四方耳目，而各府州县隐然具一自治之规。自新政大行，民气日嚣，渐藐官长，何论族邻！公产尽为豪强吞并，一切义举，刬破无遗。而地方自治之基坏矣！”[2]胡氏以不喜欢新政著称，但其观察并非无因而至。新型地方自治的倡行，却毁坏了既存地方自治的基础，真是一个吊诡意味（paradoxical）十足的结果。
新的“地方自治”乃是“筹备立宪”的要项，也正是在自治的推进中，时人感觉到了新体制的冲击。当时度支部曾通饬各地，自治不得动用官款，否则与自治之义不符。孟森则以为，所谓官款，并非“官之自款”，而是取自民间，不说是“民款”，也应视为“国款”。乃“不曰国家之款，而曰官款”，正表现出“官之目无国家”。当时地方办理的“自治”，如学校、警察、卫生、水利、交通，以及议事、行政、清查户口、试行选举等，若皆非国家之事，则国事何在？由于过去以官治国出了问题，人民“不忍国家之断送于官，起而求治”，故自治亦治国。则“以国家之款，济国家之治”，于义有何不恰？[3]
以当年的既存观念看，孟森所论，似不无牵强；特别是他指控官员“目无国家”，有故意入人以罪之嫌。但他确实敏锐地感觉到了问题之所在——“官”既非“国”，而地方事务又皆国务，则国家、地方、官、民等基本要素，似都有了重新定位的必要。国家与官、地方与民及地方与官等相应概念，都需要厘清，以界定国家与民的相对关系；而国家与地方、官与民的惯常区分，也因此而衍生出新的涵义。同时，还有另一变量处于所有这些变量之间，且与其皆有关联，即在废科举之后自身也面临身份危机的士绅。[4]
在夏曾佑眼中，“中国地方政治，向以官绅二部组织而成”。官代表着朝廷，“而绅则地方所推举，官不得而强之。是无立宪之名，而犹略存立宪之意”。[5]当年所谓“民间”，大体是绅和民共同构成的。绅一方面代民立言，同时又为民楷模，在国家与社会、官与民之间起着承上启下的重要作用。任何地方，若“其地多绅士，则地方官不敢肆然为非，而民得少安”。故在举国讨论科举名额宜减之时，孙宝瑄却赞同宋恕的意见，主张增额。盖“绅士之多寡，皆视举人进士之多寡；故中额宜增，亦所以潜扶民权”。[6]若用晚清人的套话表述，民权也常体现在绅权之上。
这样看来，“国进民退”中的“民退”部分，主要体现在“民间”范围里原本常态运作的“自治”部分的隐退（息讼功能的捐除，便是一个较明显的表征）。晚清的公领域，确有所谓“中国特色”，[7]广可及“天下士”的清议，切近乡曲处则由各种公共会社构成，以公产为基础，以士绅为主导。[8]清议以超越的“道”为依据，此不能详论；后者是民间活力的真正体现——它既是民间的代表，又代民间表述（日出而作，日落而息的多数人，往往是沉默不语的），的确可以说是隐具自治之规。
