在20世纪70年代中期，西方国家纷纷遇到了高等教育的财政危机。虽然各国的情况不同，危机在各个国家发生的时间早晚不同，但在大多数西方国家都先后出现了高等教育财政危机，并蔓延全球。西方国家政府的财政支持能力越来越不能满足高等教育预算开支的高幅度增长需求，同时高等教育经费筹措和分配过程中公平和效率之间的矛盾更加尖锐。尽管高等教育财政危机在西方各国所表现的形式和危害程度各不相同，但较为有趣的是，“在那些工业技术处于不同发展阶段、政治经济体制和高等教育传统也不相同的国家之间，在欧洲大陆国家、英国、美国或混合模式的国家之间，在高等教育精英化或普及化、以公立大学为主或以私立大学为主的国家之间，在相当富裕或相当贫穷的国家之间，其高等教育财政与管理改革模式是相似的。”[5]也就是说，为了满足不断扩张的高等教育规模和逐渐提高的生均支出水平共同导致的膨胀的经费需求，拓宽经费渠道、提高投资的效率和效益，是各国高等教育投资改革的普遍趋势。换句话说，就是通过多种途径增加高等教育投资总量与提高高等教育投资政策的有效性成为各国高等教育投资改革的关键问题。其中后者在某种程度上也成为前者成功与否的关键。这也是包括高等教育投资政策在内的公共政策研究开始注重政策执行的根本原因所在。
正如培根所说，制度不执行比没有制度危害更大。政策执行的有效与否事关政策的成败。因为如果政府只做出决定而没有真正采取行动加以实施，就不能称之为政策。有关“在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余的90%取决于有效的执行”[6]的提法固然有夸大政策执行的功能之嫌，但它的确折射出政策科学的发展趋势，即公共政策研究的主题和重心从政策的制定转向政策的执行及其效果评估。
（四）我国高等教育投资突显的问题是本研究的现实背景
我国的高等教育投入仍然处于“引人注目、令人羞愧”[7]的状态，当前，我国高等教育在投资方面存在着不少亟待完善的问题。
一是投入总量严重不足。1998-2008年全国普通高校在校生由340.87万人增加到2021.02万人，人数增长了493%，而同期全国普通高校预算内教育经费投资由315.9亿元增加到1578.1亿元，仅增长了约400%，增速相差近100个百分点。再如，根据2000年美国联邦教育部国家教育统计中心公布的统计数据，美国公共教育经费占GDP的比例自1990年以来一直保持在7%以上，并且其中40%用于高等教育。[8]而2008年，我国财政性教育经费支出占GDP的比例仅为3.48%，而且其中仅有22.36%用于高等教育。[9]
二是投资结构不合理。一方面，来源结构不合理，表现在政府资金投入严重不足，高等教育投入中个人承担的比例过高。2008年，全国普通高等教育学费收入为1418.1亿元，同期普通高等教育的总收入是4210.2亿元，家庭分担的高等教育年度投入比例达到33.7％，大大超过了国家政策要求的25％的比例。目前我国高等教育日常运行成本每生约1.4万元，实际上学生分摊比例高达44％，而国外通常在15％左右。[10]就社会而言，由于我国缺乏相关的政策等原因，社会团体、企业分担教育成本的比例很小。另一方面，支出结构不合理，重征地、建校舍等基建投资，轻人员引进、培训等软件投资。
三是投资使用效率不高。一方面，高校管理成本过高，高校行政、后勤运行成本居高不下，管理人员过多，有人戏称为“校长一走廊，处长一礼堂，科长一操场”；另一方面，教育资源利用率低，一些价值几十万甚至几百万元的教学、科研设备因为部门间管理关系不顺而无法实现资源共享，导致重复购置、利用率低等问题。科学研究与社会需求结合不紧，产学研的脱节使大量的科研投入无法转化为现实生产力，造成人力物力的严重浪费。据调查，“我国高校虽然每年取得的科技成果在6000至8000项，但真正实现成果转化与产业化的不到10%。”[11]
我国高等教育投资多元化模式的初步建立与我国的高等教育投入“引人注目、令人羞愧”的实际状态的并存现象，自然会引发人们对高等教育投资政策与模式的疑问与思考：如何科学地制定与落实高等教育投资政策，更多地增加高等教育投资？如何划分政府与其他投资主体对高等教育投资的权利和义务，合理分担经费？如何吸引社会资金投资高等教育，拓宽高等教育投资渠道？怎样的投资水平才是比较合理的规模？采用何种投资政策模式才能使资金得到更有效的利用，从而避免腐败和浪费，提高高等教育投资的收益率？这一系列的问题都是我国高等教育投资领域改革亟待解决的实际问题。
（五）已有研究的偏失彰显了本研究的紧迫性和研究空间
从已有的关于高等教育财政理论与财政政策方面的众多文献可以看出，20世纪90年代以来，中国正处于计划经济向市场经济的转型期，国内学者的注意力主要集中于对高等教育财政体制改革的探讨，而对高等教育投资政策执行及其效应方面的研究大多数仅限于经费投入的规模、来源等某些方面，对政策有效性进行系统研究的成果并不多见。可以说，我们在理论上对高等教育投资政策有效性的研究不够深入、不够系统，是导致高等教育投资在调控实践中低效的一个重要原因。它深刻表明了我国高等教育投资问题的研究重点转移到政策效果评价问题上的重要性和迫切性，高等教育投资政策有效性问题应该成为当前我国高等教育经济学和教育政策学理论研究的重要内容。
随着高等教育管理体制改革的深入推进，省级政府在高等教育发展中的地位更加突出、作用更加显著。从中观角度切入，对省域高等教育投资政策进行分析，更具有针对性和可操作性。而研究者本人在省级教育行政部门长期从事教育行政和财务管理工作，对国家和地方政府的高等教育投资政策、执行情况与效果比较熟悉。正是基于上述多种原因，笔者选择了从地方政府的角度对“高等教育投资政策有效性”进行研究。
