制定教育法律与政策是促进教育功能实现的一种手段，其目的是把根据教育规律确定的教育工作规律上升为一般的强制性规则，以此调节教育法律关系，避免教育工作的随意性及其他人为因素对教育的干扰，从而为教育功能的实现创造一个相对稳定的环境。法律与政策的价值选择，就是按照不同主体的需要，取舍、整合社会关系呈现出来的各种价值，包括经济价值衡量、政治价值衡量、道德价值衡量、历史传统价值衡量等。法律与政策的变革面临多种价值选择，因此法律与政策的生成是一个综合衡量多种价值的结果。未来，我们应该更多地关注法律与政策的质量，关键是要理解教育活动的基本价值诉求，准确把握教育改革的复杂性，必须由教育活动本身来决定并能够反映教育规律。否则，法律与政策在实践中就难以被执行和遵守，教育功能的实现就难以保证。
（一）发展与规范，回归教育的公共性
改革开放初期，我国认识到教育对个体和社会的重要意义，在恢复学校教育秩序的基础上，引入市场机制，大力发展教育事业。市场机制对教育的全面介入，不但促使各类学校开始注重节约资源，增强竞争意识并注重提高效益，而且增强了教育制度的灵活性、多样性、自主性，为满足受教育者需求，提高学校绩效并大量减轻国家投资教育的沉重负担，实现公民权利和社会公益创造了有利条件。然而，由于衡量成功学校的标准是其在教育市场中的绩效，市场机制中的学校注重追求可被测量的方面，而忽视教育这个特殊领域中一些极为重要的其他方面，如合作精神，扩大了强势群体与弱势群体之间的距离所导致的社会不公正和社会分裂。市场所具有的不确定性有可能导致办学者将承担较大的市场风险，作为举办者之一的国家也将承担责任。教育的市场化、产业化运作，很可能最终受益的仍是那些有能力支付这种教育的社会阶层，经济富裕的家庭有可能从教育资源中获得更多的益处，但对于家庭处境困难的学生来讲，可选择性仍是一个遥不可及的目标，并使原本就存在的阶层、种族、性别等方面的不平等更加严重。另外，教育的市场化运作赋予办学者更大的自主权，也给学校追求“营利性”预留了空间，但如果缺乏规制，教育的质量就难以保证。
虽然我国初步建立了教育法律体系，但基本上是在政府自上而下的推动下建立起来的。[27]总体上是为实现改革目的、实现“以法治教”而制定的法律法规，缺乏与教育内在价值的呼应，具有法律工具主义的色彩。由于并未考虑法律法规的内生价值，我国教育法律法规并不能发挥社会所期待的、应有的社会功能和规范功能。在前期改革过程中，我国教育也出现了一些新矛盾、新问题，直接导致了教育的公共性危机。
一是法律法规未对政府的教育投入做具体的规定和要求，国家对教育发展的财政支持力度明显不足。改革过程中政府对学校的放权、将学校交由市场，更多的是基于经济的原因，公共教育不但未体现为社会每一个人提供最基本的教育服务的要求，而且教育资源不均衡、包括义务教育在内的不平等加剧。
二是法律法规未具体规定政府的教育管理职责和法律责任，国家干预不力。在存在“搭便车”和规避责任的**环境中，政府对教育的作用因市场的介入而弱化甚至退出，未对教育发展障碍和不良环境进行有效的引导、监控，乱收费、招生与择校黑幕、教育质量下降、高校巨额负债与教育腐败等问题凸现，公共利益未得到有效维护。
三是权力缺乏制约而体现社会整体利益的法律缺失，未体现以社会为本位。重管理权力和秩序、轻权利和社会诉求表现明显。除七部教育基本法和部门法外，十多部教育行政法规及七十多部部门教育规章（清理后）都是由行政机关制定，以管理为主要内容的占90%以上，体现出浓厚的对管理、秩序的偏好，对自由、权利的疏离。
