自20世纪50年代，我国建立了以行政机关为核心的“主体一元化”社会格局，所有社会组织和个体全然依附或隶属于国家，高度集中化、同质化。这种“主体一元化”社会以一套完整的包括行政机关和企业、事业单位的“单位体制”为依托实现。所谓“单位”，顾名思义，是指整体中的一部分。在单位体制这种社会调控的组织形式中，整个国家以一个巨大的行政组织网络统整起来，所有的社会组织都纳入行政隶属系统之中，而所有社会成员都被纳入到这些隶属行政的社会组织之中。所有的“单位”，不论是政府行政机关，还是企业或事业单位，也不论其具体的社会职能是什么，都是国家行政组织网络中的一环，代表官方意志行事。由此，国家权力可以通过单位体制纵深至城乡的每一个角落，在举国范围内统一控制和分配社会资源。
在教育领域，全能型政府包揽了从举办到办学、管理的一切权力。所有学校，无论是幼儿园、中小学还是大学，均为公立学校，由国家设立，由公共财政全额拨款维持并以行政命令的方式进行高度集中的管理，作为计划经济体制下的一个组成部分而存在。学校与政府一体同构，只是政府的附属机构，单纯执行政府意志。虽然学校能够实际地实施教育教学，进行内部管理并与其他社会主体进行业务和经济上的往来，但是学校的自主空间极为有限，在人事、经费、课程、招生等办学的核心要素上都只有执行权而没有最终的决策权。大到学校的发展路线、办学规模、发展速度、办学质量等事关学校办学规划的宏观战略，小至学校的经费投入与分配、教师选任与管理、学生的招生与分配等学校办学的具体运营事宜，都必须服从政府的行政指令。政府与学校之间存在着严格的支配与被支配、控制与被控制的行政等级关系，学校完全没有外在于政府的主体地位和办学自主权。根据1963年《国务院关于编制管理的暂行办法（草案）》规定的“凡是为国家创造或改善生产条件，促进社会福利，满足人民文化、教育、卫生等需要，其经费由国家事业费开支的单位为事业单位”，学校作为政府举办、经费由国家事业费开支的从事教育教学工作的专门组织，其社会定位为“事业单位”。改革开放之初，国家仍然深受计划经济体制影响，以超经济的强大的单位体制对社会进行调控，公立学校的“事业单位”的定位也因此延续下来。1984年《关于国务院各部门直属事业单位编制管理的试行办法（讨论稿）》中规定：“凡是为国家创造或改善生产条件，从事为国民经济、人民文化生活、增进社会福利等服务活动，不是以为国家积累资金为直接目的的单位，可定为事业单位，使用事业编制。”根据这一概念界定，公立学校作为由国家财政维持、提供公共教育服务并且并不以营利为目的的社会组织，依然属于典型的“事业单位”。在这一时期，即使中央政府已经宣布实施改革开放，公立学校仍然是市场无涉的相对封闭的社会领域，几乎没有外在于政府的独立意志，具有浓厚的行政化特点。
从法学的角度来看，“事业单位”这一由我国独创的制度，存在定位不清、功能复杂、类型多样的特点，并不是一个确定的法律概念。以比较的视角来看，计划经济体制下的公立学校事业单位，与大陆法系的德国、日本和中国台湾地区行政法学中隶属于“公共营造物”的“营造物机关”或者称“非独立营造物”相类似。所谓“公共营造物”，按照德国行政法之父奥托·梅耶的定义，指的是由公共行政的主体为服务于特定的公共目的而规定的人力、物力手段的综合体。[1]其中，有法人地位的营造物称为“营造物法人”或“独立营造物”，没有法人地位的则称为“营造物机关”或“非独立营造物”。[2]计划经济体制之下的公立学校，作为国家全额拨款事业单位，是国家行政系统中一个层级较低的组成“单位”，具有类似于行政机关内设机构的性质，没有独立的法人地位，但是缺乏如“营造物机关”那样相对确定的法律定位及权利义务关系。此时，公立学校与政府之间是内部行政法律关系，即行政主体代表国家对隶属于自身的组织、人员和财务进行管理的、由行政法所调节的关系。政府拥有公立学校所有行政事务的决定权，可根据行政管理的需要对学校的人事、财政、教学、研究等各个方面进行控制。公立学校作为内部行政的相对方，必须服从作为上级行政主管机关的政府的直接管理。政府对公立学校发布命令或者做出处分，属于内部行政行为；学校即使不服，亦不能就此提出复议或诉讼。政府出于管理的需要，可以将某些行政事务的决定权授权给学校，由学校自行决定。但是这种授权只是行政机关内部的授权，可由作为上级行政机关的政府自由决定，并没有法律进行规范。政府也可以不受法律约束，随时收回授权，或通过其他行政命令、措施使学校的权力在事实上落空。因此，在这一时期，公立学校作为政府全额拨款的事业单位，具有类似行政机关内设机构的性质，不具备独立的社会活动主体地位和办学自主权。
