教师是促进教育发展的重要人力资源，由于教师资源配置不均衡引起的教育不均衡问题日渐引起重视。教师交流政策可以说是义务教育均衡发展政策的产物，加上受到国外教师定期交流制度的影响，通过教师交流轮岗促进义务教育的均衡发展成为我国较长时期内的政策议题。
（一）教师交流政策的历史演进与“县管校聘”的提出
运用何种规则对教师资源进行配置，本质上属于教师人事制度问题。在计划经济时代，教师人事制度具有单位所有制与地区所有制的特点，呈现出相对稳定、固定且封闭的特征，同时沉淀出了教师职业极其稳定的心理。随着城乡二元经济社会结构导致的城乡教育差距逐渐凸显，我国城乡教育的差距越来越大，尤其体现为城乡教师的整体素质差距显著。教师交流政策出台的目的就是改变师资分配的城乡不均衡状态，实现城乡教育一体化。
1.城乡教师交流政策
1996—2006年的教师交流政策主要体现为促进城市与乡村之间的师资流动。1996年，国家教育委员会印发的《关于“九五”期间加强中小学教师队伍建设的意见》提出：“要积极进行教师定期交流，打破在教师使用方面的单位所有制和地区所有制，促进中小学教师在学校和地区之间的交流。要建立教师流动的有效机制，采取切实的政策措施，鼓励教师从城市到农村，从强校到薄弱学校任教。通过实行教师定期交流，促进教育系统内部人力资源的合理配置，加强薄弱学校的建设与发展，缓解农村边远地区中小学对教师的需求。”2001年，《中共中央国务院关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》提出“鼓励大中城市骨干教师到基础薄弱学校任教或兼职，中小城市（镇）学校教师以各种方式到农村缺编学校任教”。同年，教育部印发《中小学教师队伍建设“十五”计划》，提出建立教师转任交流制度，鼓励和组织城镇教师到农村学校或薄弱学校任教，有条件的地区可先行先试，以逐步实现教师交流定期化、制度化。2003年，国务院《关于进一步加强农村教育工作的决定》提出完善教育对口支援制度，要求建立城镇中小学教师到乡村任教服务期制度，建立地（市）、县区域内城乡“校对校”教师定期交流制度。2005年，教育部《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》提出建立区域内骨干教师巡回授课、紧缺专业教师流动教学、城镇教师到农村学校任教服务期等多项制度，积极引导超编学校的富余教师向农村缺编学校流动。2006年，教育部《关于大力推进城镇教师支援农村教育工作的意见》进一步提出重点推进城镇教师支援农村教育工作，鼓励通过城乡教师流动，不断优化和提高农村教师队伍的结构和素质。
2.县域教师交流政策
2006年修订的《义务教育法》为县域内的教师交流提供了直接的法律依据。法律规定指出“县级人民政府教育行政部门应当均衡配置本行政区域内学校师资力量，组织校长、教师的培训和流动，加强对薄弱学校的建设”。2010年，《教育规划纲要》进一步提出要推进义务教育均衡发展，实行县（区）域内教师、校长交流制度。2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对“实行公办学校校长教师交流轮岗”进行了再次重申。
3.“县管校聘”的提出
无论是城乡之间的教师交流，还是县域内教师交流政策的提出，均面临着教师是“学校人”的制度性障碍。即人事部门对教师编制的管理以学校为单位，教师的人事、档案、日常任用与管理均由所在的学校负责。因此，在未突破“学校人”制度瓶颈的情况下，教师的轮岗交流必然牵涉人事、档案等关系的变动。源于教师人事档案、编制管理的权限属性与层次较低，要破解教师交流的困境，必然要提高教师人事档案、编制管理的层级。
