按理说，以安西这样战后凋敝、亟待养息的现状，是比较适合搞屯田的，但同样不可否认的是，安西的情况并不能按常理对待。
事实上，安西眼下，是基本没有实行营田制军民基础的。就拿军队来说，安西军队的构成，主要由西北边军、团练以及征召的诸胡部卒构成，而其中，除了胡人是为钱财卖命之外，余者更多是响应朝廷号召，铸剑为犁，开拓西域。
他们到安西来，一方面是为了获取功名富贵，另一方面则干脆是迫于军令，不敢违背。但不管是哪方面的原因，到安西来屯田放牧，绝不在他们地选项之内，因为他们大部分人，在国内都属于有产者，基本都有属于自己的田土房产，要种地，为何要选择留在安西？
早些年，刘旻也尝试过，那还是在龟兹之战结束，汉军横扫天山以南后，考虑到朝廷物资转运、军需供给之艰难，刘旻就尝试过让大军就地在允护水、托什干水流域屯田，当时就在军中引起了不小的怨言，随着对黑汗国战争的持续进行，最终也停罢了。
可以想见的是，倘若都督府再重提屯田，安西将士的态度大抵还是抗拒，甚至比当年要更激烈。封国之事已然定下，安西被分封出来，那是早晚的事，再加上朝廷停止西征诸政的消息已然传开，三万安西将士中，有多少人愿意留下来陪都督府在这里种田放牧，这显然是个未知数。
再从民的角度来说，不论胡汉，愿意从国内远迁到安西来，目标坦白地说就是为了利益，比在国内更多的好处。若依营田制，劳作所得大部分产出，都需要上缴官府，恰恰在于，没有多少人愿意留在安西给都督府打工。
如果注定要被剥削，在国内至少还有乡土、宗族，为什么要千里迢迢到安西来，吃饱了撑的？好不容易才招揽来了这些国民，都督府又怎么可能将之逼走。
而倘若维持当下宽松的、温良的税收水平，那只需保持现状即可，根本没有必要在搞什么集中屯田，那只会把碎叶、郭城地区已然初步形成的官民地税关系再度打乱。
因此，真正可以施行营田制的，反倒是那些案黑汗、萨曼降卒、遗民，作为二等人，他们注定了要被压榨。然而，又才定下对这些人的清洗计划，在这样的情况下，怎么搞营田，又如何组织？
当然，殿中的安西将领们自然不会去思考背后深层次的一些东西，只是下意识选择排斥，像到碎叶述职的杨城指挥使朱琚便直接道：“营所制？大王，将士们到安西，是为了立功受勋，是为了壮志大业，您不会又让我等又去屯田种地吧！”
朱琚此言，算是代表在场所有人发问的，他们心中有同样的疑惑。在他们看来，刘旻所谓的“营所制”，大抵就是怕将士们反对，而换个名称罢了，本质上还是营田，还是他们在安西种地……
大抵是感受到了将领们的隐忧，迎着一双双关注的目光，刘旻伸手以作安抚，微微一笑，道：“诸位不必紧张，我又岂会做违逆将士心愿的决定！且放心，我所提营所，非彼营田！”
说着，刘旻便将他与僚属们商讨的营所制内容讲出。
以保证安西诸军粮食安全供应为目标，就必须要发展生产力，提高粮畜产量，因此，屯田畜牧是必需的，这一点毋庸置疑。
兵农合一是基础，战时为兵、平时为农乃是营田的基本特征。而刘旻所拟施行之营田，自然是在此基础上有所变化，比如生产资料与生产成果的分配。
依刘旻的计划，将对安西诸军以营为单位，甚营所，作为生产组织核心。每个营所配相当数量的农牧民，当然，这些农牧民以地方土著为主（也可称之为农奴），从大汉移居的国民基本以自由民的身份存在。
同时，再给每个营所圈地，都督府发放一定的牲畜、工具，完成生产资料的初级分配，然后便可进行大生产。在农牧产出的分配上，都督府暂定收取三成，余者由各营所所有并进行内部的自由分配。
到此为止，比起国内那种剥削式的营田制，并没有太大的区别，最主要的变化，只在于剥削对象换成了地方土著，将是由都督府与营所共享其成。
