第二届参政会议第一次会议通过了进行宪政改革的决议之后，宪法修改委员会随即委托在西南联合大学执教的罗文干、罗隆基、陶孟和、周炳琳、钱端升，和中央研究院历史语言研究所的傅斯年。接受委托的这些人，无论从哪方面说都无可挑剔。从政治上说，他们绝大多数与国民党关系很深，张奚若、任鸿隽是同盟会会员，罗文干担任过国民司法行政部长与外交部长，做过教育部常务次长的周炳琳是现任参政会副秘书长，钱端升也在战争开始时即受重托出国争取外援。另外，这些人在学术界教育界均有相当地位与声望，杨振声曾任青岛大学校长，任鸿隽历任东南大学副校长和四川大学校长，陶孟和为中央研究院社会调查所所长，傅斯年为中央研究院历史语言研究所所长，其余人也长期在著名大学任教。因为上述原因，人们相信他们不仅有能力，而且能够冷静地用学者态度，对待国家根本大法的制定工作。
1941年3月初，经过半个多月的努力，宪法修改完毕，罗隆基、罗文干、陶孟和、周炳琳、傅斯年、钱端升、张奚若、杨振声、任鸿隽九名参政员联名向参政会议正式提交《五五宪法草案修正案》，请大会审议。
国民大会是孙中山设计的运用民权主义之主要形式，它既是三民主义的核心，也是建设全民政治国家的理想所在。孙中山为了防止像西方国家那样往往出现和人民之间的冲突与对立，提出‘权与能分开’的主张，即把国家的政治权力分成‘政权’与‘治权’两个部分，‘治权’由行使，‘政权’则交给人民。而人民掌握政权的形式，就是由各县选举代表一人组成国民大会，行使选举、罢免、创制、复决四权。换句话说，孙中山的宪政理想是通过四种直接民权来实现人民对国家的政治管理，因此只有国民大会才竖家最高政权的行使者。
然而，直接民权作为政治理想是一回事，作运转却势必受到主客观条件限制。《修正案》起草者承认宪政的目的是完成孙中山宪政理想，但是制定宪法却必须综合考满家当前实际情形和借鉴民国成立以来的政治经验。因为从世界各国推行宪政的历史来看，英法等国虽然有久远宪政历史，却始终没有做到直接民权，美国西部各州虽然有采用直接民权的，但是效果都差强人意，即便是在行使直接民权最早的瑞士，行使复决权与创制权各有300余年及将近100年的历史，但是这两种权力的行使，依然有高度的限制。另外，何况，瑞士以选民大会形式直接选举官吏和直接参与立法，在二十二个邦里只有四个邦全面推行下去了。综合上述情况，《修正案》起草者认为，由人民行使直接民权，还有相当长的路需要赚绝对不能够一蹴而就。
