五尚都只管皇帝私人的衣服饮食起居。
只有尚书是管文书的，这真是皇宫里的“秘书”了。
汉代开始的尚书，其职权地位本不高，后来才愈弄愈大。
最先尚书只是六尚之一，这是皇帝的秘书处。
若说到宰相的秘书处呢？共有十三个部门，即是当时所谓的十三曹，一个曹等于现在一个司。
我们且列举此十三曹的名称，便可看出当时宰相秘书处组织之庞大，与其职权之广泛。
一西曹，主府史署用。
二东曹，主二千石长吏迁除，并包军吏在内。
二千石是当时最大的官，以年俸有两千石谷得名。
可见朝廷一切官吏任免升降，都要经宰相的秘书处。
三户曹，主祭祀农桑。
四奏曹，管理政府一切章奏，略如唐代的枢密院，明代的通政司。
五词曹，主词讼，此属法律民事部分。
六法曹，掌邮驿科程，这像现在的交通部，科程是指一切交通方面之时限及量限等。
七尉曹，主卒曹转运，是管运输的，略如清代之有漕运总督。
八贼曹，管盗贼。
九决曹，主罪法。
此两曹所管属于法律之刑事方面。
十兵曹，管兵役。
十一金曹，管货币盐铁。
十二仓曹，管仓谷。
十三黄阁，主簿录众事，这是宰相府秘书处的总务主任。
这十三个机关，合成一个宰相直辖的办公厅。
我们只根据这十三曹名称，便可想见当时政务都要汇集到宰相，而并不归属于皇帝。
因为皇帝只有一个笼统的尚书处，只有一个书房。
最先的尚书也仅有四人，而宰相府下就有十三个机关。
这相府十三曹，比诸皇室尚书的范围大得多，而且此十三曹的权位也很重，也竟俨如后代之专部大臣。
可见汉代一切实际事权，照法理，该在相府，不在皇室，宰相才是政府的真领袖。
以上单据一例来讲皇室和政府的区别。
从中国传统政治的大趋势看，一般意见一向是看重这区别的。
乙、中央政府的组织现在说到汉代中央政府的组织。
当时有所谓三公、九卿，这是政府里的最高官。
丞相、太尉、御史大夫称三公，丞相管行政，是文官首长；太尉管军事，是武官首长；御史大夫管监察，辅助丞相来监察一切政治设施。
它是副丞相。
按照汉代习惯，用现代语说，这里有一种不成文法的规定，须做了御史大夫，才得升任为丞相。
太尉虽与丞相尊位相等，实际除却军事外，不预闻其他政事。
因此当时最高行政长官实在是丞相。
依照文字学原义，丞是副贰之意。
所谓相，也是副。
就如现俗称嫔相，这是新郎新娘的副，新郎新娘不能做的事，由嫔相代理来做。
