第四章 2015农业农村工作热点解读
张先余：完善用地政策 创新监管模式
【编者按】2014年11月17日《学习时报》刊登了国土资源部机关党委副书记张先余撰写的《完善用地政策 创新监管模式》一文。文章共分三个部分，认为农业结构调整对地方农业经济、促进农民增收以及农村建设有重要作用，具体从农业结构调整用地存在的问题、管理滞后带来的后果以及规范用地管理的政策建议三个方面来阐述。
农业结构调整在发展地方农业经济、促进农民增收以及农村建设中起到了重要作用。党的十八大以来，农业结构调整步伐加快，呈现出产业化、规模化、现代化趋势，也出现占用耕地面广、量大的特点，规范农业 结构调整用地成为当务之急。
农业结构调整用地存在的问题
目前，各个地方将农业用途但未办理农用地转用手续的建设行为都列为农业结构调整，这种现象呈现出涵盖面广、数量大和规模越来越大的趋势。与此同时，农业结构调整方式逐渐由农民个人或家庭自主开发转向以承包、租赁和合作联营方式开展的乡、镇范围内的全面开发。由于用地管理没有跟上农业产业化、规模化、现代化快速发展的步伐，出现了一系列问题。
占用耕地得不到如实统计考核。一种现象是很多畜禽养殖、休闲农业、观光农业、农业配套设施等农业结构调整项目只取得了农业、旅游部门的项目审批，未经国土资源行政主管部门备案，无法掌握其占用耕地量。另一种现象是备案的农业结构调整用地不统计，仍按原地类计算。还有一种现象是统计的农业结构调整占用耕地不作为减少耕地量予以考核，而是只在本地域范围内掌握。
规范性政策滞后，不符合农业生产现状，不适应农村发展的需求。从督察实践来看，大部分农村道路是硬化的水泥路面，规模化的畜禽养殖地面也已经固化，作为设施用地为农业生产服务的生产管理用房、农资仓库、农机库房、晒场等也多为硬化地面。按照有关规定简单地以地面硬化程度对农村土地用途进行管制已在实践中失去效用。同时，由于缺乏对农村道路、畜禽舍、配套设施的规模、比例、审批备案程序作出明确规定，导致农业结构调整用地管理依据不足而出现管理真空。
审批、监管不规范给部分非农业结构调整项目违法用地可乘之机。调研中发现，部分单位和个人借农业结构调整之名圈占土地进行其他非农业经营性开发建设。这类项目的审批程序是在农业、旅游管理部门，以休闲农业、观光农业、农业配套设施的名义审批的农业结构调整项目，项目往往未经地方国土资源行政管理部门备案即落地，落地后没有监管主体，没有强制执行的措施和部门之间的衔接制度，导致批后用途监管缺失。
现代农业的发展不断拓展农业结构调整概念的外延，给用地管理带来新挑战。比如在上海某区调研发现，在工业武装农业、实现产销一体化的现代农业发展目标背景下，现代农业园表现出三大产业交融、土地用途多样、用地需求复杂的局面。比如种源农业项目需要建设高档种苗生产车间和驯苗玻璃温室，用人工气候培育具有自主知识产权的种苗，用地形式与工业无异。地方国土资源行政主管部门往往也将这类项目用地划入农业结构调整用地，以加快审批速度，降低审批成本。
管理滞后带来的后果
农业结构调整用地管理滞后影响对用地管理形势的判断，冲击土地管理秩序，加大了监管难度。突出问题主要有以下三点。
