地方人大开展全口径预决算监督治理的实践与思考
——以浙江省建德市人大预算监督为例
付文科
国家治理体系现代化的一个根本标志是各级财政预决算制度的完善与否，即是否能按照宪法的基本精神来确立人大、政府、社会公众三者的权责关系。宪法的基本精神是一切权力属于人民，人民通过各级人民代表大会来行使权力，各级政府是执行机构。随着我国预算改革的不断深入，预算已成为了实现上述目标最基本和最重要的工具。立法机关通过预算来控制政府的“钱袋子”，以期能对政府的预算活动进行有效规制，也是保障社会公平公正、改善民生民本、促进健康发展的客观要求。为了使政府的公共开支和行为不偏离法治轨道，为了使政府所提供的公共产品和公共服务能合乎民意需要，为了使预算资源的分配能实现社会公共利益的最大化，必须赋予立法机关预算审议的权力。即“权力来源于权利，按照社会正义的要求，它应当服务于权利的实现与增长。”
政府部门应是执行机关，而非是决策机关，如何用钱不能由政府说了算。正如学者所说：“政府是否真正受制于宪法，是否为有限政府，是否能将政府行为限定在法制化轨道，其根本在于国家的财政权是否真正掌握在人民手中，而不是在政府自己手中。”
审查和批准财政预算、监督财政预算的执行，是宪法和法律赋予全国人大及其常委会的一项重要职权，也是地方人大及其常委会代表人民依法管理国家事务的重要途径和方式。为此，笔者于9月11日始，赴建德市人大进行了为期两天的实地调研，程茂红主任介绍了建德市人大在全口径预决算监督治理方面的实践经验。经与多部门座谈、实地考察，最后形成这篇调研报告。
一、建德市人大加强全口径预决算监督的背景
（一）全口径预决算制度是国家治理的基础和重要支柱
十八大报告有关政治体制改革第一条就是“支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，依法行使立法、监督、决定、任免等职权，加强立法工作组织协调，加强对‘一府两院’的监督，加强对政府全口径预算决算的审查和监督。”到了三中全会《决定》，这一改革预设又进一步细化，明确规定：“健全‘一府两院’由人大产生、对人大负责、受人大监督制度。健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告。加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能。落实税收法定原则。”十八大报告和三中全会《决定》所写下的这些条款，不但有重大的理论进步，实际上指明和预设了未来中国国家财政管理体制改革的方向——建立全口径预算制度是核心。作为国家财政最基本的制度，预算制度是否先进、现代化，反映出一个国家治理水平的高低。所谓全口径预算，即全面取消预算外资金，将所有政府性收入纳入预算管理。它包括公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算（浙江省还包括政府债务预算）。从这四个维度入手，维护预算的统一性和完整性。全口径预算的终极目标是将所有政府收支纳入其中，并进行高效、统一管理，这实际上不仅规范了财政资金，还涉及大量地方政府事权的规范，要求将地方政府的事权与财权高度匹配，并建立综合的政府收支问责机制，由人大等机构对政府行为进行预算控制，是财政收支管理向政府理财观念转变的深刻变革，是执政者自己对自己的改革，其潜在意义不亚于一次革命。所以西方学者布伦南和布坎南甚至认为：“财政约束实际上可以代替选举约束，也就是说，即使在选举约束失效时它们仍然有效。”
