发挥地方立法引领作用破解地方改革发展的突出问题
许传玺
党的十八届三中全会提出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。法治是国家治理现代化的重要内容，通过加强立法工作，不断完善中国特色社会主义法律体系，是推进中国特色社会主义制度完善发展、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要抓手。在全面深化改革过程中，要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥立法的引领和推动作用。
一、为什么强调地方立法在改革发展中的引领和推动作用
强调立法的引领和推动作用，是对法的功能和作用的深化拓展，体现了时代发展的要求。法的功能和作用，一般可归纳为两个方面，一是规范功能，二是社会作用。规范功能具体表现为指引、评价、教育、惩罚功能，其中指引功能体现了法律规范功能中的引领作用。立法的引领推动作用，更多或者说主要体现在法的社会作用上。法的社会作用是从法的本质和目的方面说明法的功能。法来源于社会生活，是实践活动的总结和确认，但法通过对行为安排和关系调整，对社会生活产生巨大的反作用，这种反作用集中体现在对社会生活的指引促进上。历史经验充分证明，法对行为方式的养成和社会活动的推进，具有十分重要的作用。从这个意义上说，立法的引领推动作用是法的本身固有的重要功能。
目前，在改革进入攻坚区和深水区的历史新阶段，党的十八届三中全会对全面深化改革作出了重大战略部署，提出了各领域改革任务，教育、医疗、住房、养老、就业、环境、资源、收入分配、城乡统筹等领域涉及的人数众多、利益复杂，改革牵一发而动全身，迫切需要从体制机制上寻找问题的根源和解决方法。立法作为法治建设的重要环节，既是调节社会利益关系的重要方式，也是凝聚社会共识、分担改革风险、推动改革深化的有效途径。改革从法治的意义上说就是“变法”。坚持立、改、废相结合，一方面要求地方立法的决策必须与改革发展的决策相结合，及时把改革的成功经验用立法的形式固定下来；另一方面，要求地方立法必须适应改革的实践，把现有法规中阻碍改革和社会进步的规定及时加以修改或废除，为改革发展提供法制保障。改革越深入，越要强调法治，通过立法来引领改革方向、推动改革进程、保障改革成果，让全体人民共享改革红利、法治红利。
强调立法的引领和推动作用也是全面推进依法治国的有效途径。树立法律权威，坚持有法必依，是当前和今后一个时期全面推进依法治国战略的重要任务和攻坚环
节。忽视法律权威，有令不行、有禁不止，国家和人民的利益必将受到损害。我国正处于全面建成小康社会和全面深化改革关键时期，更要强调运用立法手段，通过法定程序广泛听取意见，在充分讨论、沟通协商的基础上，以法律作为社会认同的最大公约数，使法律成为全社会一体遵行的规则。当前，我们必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。立法的任务是建章立制，既为国家生活和社会生活订章程，又为依法执政、严格执法、公正司法、全民守法立规矩。因此，完善和发展中国特色社会主义制度，推进依法治国，离不开立法的引领和推动作用。
二、如何发挥地方立法在改革发展中的引领和推动作用
