武王克商后二年死，嗣子成王诵年幼，不能管理这个新建的国家，王叔周公是以开国功臣的资格“乃摄行政当国”（《周本纪》）。管、蔡二叔对此不满，散布流言，说周“公将不利孺子”（《尚书·金縢》），并且鼓动武庚、禄父联结徐、奄、熊、盈等东方诸部落背叛周室。据《逸周书·作雒解》说，周公和召公“内弭父兄，外抚诸侯”，协调了统治阶级的内部矛盾后，东征三年，才把这场大乱平定下来。这次用兵的经过，虽然不得而详，但从《诗经·豳风·破斧篇》的“既破我斧，又缺我斨”；“既破我斧，又缺我锜”；“既破我斧，又缺我■”看来，其为艰苦卓绝的事业，是可想象的。
在结束武庚叛乱以后，周代统治阶级就把巩固广大的东方地区的军事占领，作为自己首要的政治任务，采取了一系列的措施。
《吏记·周本纪》说：“维天建殷，其登名民三百六十夫，不显亦不宾灭，以至今。”这里的“三百六十夫”，当是公社之长。《周礼·秋官·司约》职疏引《左传》汉儒旧注说：《左传》定公四年所载的分给鲁公的“殷民六族”就是“殷民禄父之余民三十族，六姓也。”可见，商族等被征服后，其公社组织并未拆散，继续延续了下来。为了减少被征服者的敌对情绪，周公便采取了尽量保留这种公社组织及其族人的宗族组织和他们的风俗、习惯等，仍由原来的公社首领来统率。《左传》所谓的“使帅其宗氏，辑其分族，将其类丑”，就是让殷民各族都保持原来的宗族不变，仍由他们自己的首领统帅。不过，他们要服从周王国的法令。例如对于鲁、卫两国采取“启以商政，疆以周索”，对于晋国采取了“启以夏政，疆以戎索”（均见《左传》定公四年）的剥削方法，便是其证。“商政”当是指商朝以来公社所有制的旧政。“索”杜预注作“法”。《大戴礼祀·主言篇》云：“布指①陕西省博物馆：《陕西岐山贺家村西周墓葬》，《考古》，1976年，第1期。②列宁：《论国家》，《列宁选集》第四卷第45页。
③恩格斯：《反杜林论》，《马克思思格斯选集》第三卷第206页。
知寸，布手知尺，舒时知寻，十寻而索。”可见，“索”是有一定长短的绳索，即周族用以丈量公社土地的绳索。“疆以周索”，也就是用周族一定长短的绳索划分耕地的意思。“夏政”当指夏商以来在晋地公社所行的旧政。晋国地处山西西南部，北邻的戎是北方部族，殷周之际，大部分还处在游牧阶段。“戎索”可能就是保持戎族原有丈量土地的一种方法。
周公为了加强对殷人的控制，本着武王的遗志，营建洛邑，1956年，宝鸡县贾村出土的《河尊》铭记载周成王五年四月的一大④在京室对宗族小子的一次诰命，反映出武王灭商以后准备建都洛阳一带的设想和成王迁都成周的事实。成王所以营建成周，主要是因为原来的都城丰镐远在黄河以西，不适应灭商以后的新形势。为了进一步巩固中央政权，就必须将政治中心向东迁移。《何尊》铭所引武王的话说：“余其宅兹中国，自之乂民。”与《尚书·召诰》云：“旦曰：‘其作大邑，其自时配皇天，毖祀于上下，其自时中乂’”同，也就是说，要建都天下的中心，来统治广大被征服的民众①。前云的武王死后，管蔡联合武庚叛乱，就更说明营建成周洛邑的必要性和迫切性。洛邑建成之后，周公又迁殷商“顽民”于洛邑附近，令其定居，并且告诫他们说：“今尔惟时宅尔邑，继尔居，尔厥有于有年于兹洛”（《尚书·多士》），又说：“尔乃自时洛邑，尚永力畋（田）尔田，天惟畀矜尔”（《多方》）。
