实践中，从地方立法项目建议的总量来看，目前来源于政府及其职能部门的数量占据了80%[4]。地方人大毫无疑问处在了被动位置，造成立法项目来源单一的后果，严重影响了地方人大在立法立项中发挥主导作用。
2.法规起草环节
法规起草是地方立法中至关重要的一环，人大在此环节的主导作用是否实现，已经成为动摇人大在地方立法中的主导地位的关键因素。
（1）地方立法凸显部门立法，部门立法倾向利益化。
地方立法起草的主体与立法立项的主体是不同的，渐渐呈现出多元主体的态势。然而实际操作中，我国大多数地方立法起草一般都是由地方政府主导负责的，这已经成为一种普遍趋势。与一般的起草组相比较，政府因长时间处理某项业务，熟悉程度更高，加上有丰富的财力物力资源，政府无疑具备更大的优势，立法质量相对来说也是比较高的。但是，现实中出现了大量政府部门通过公权谋取私权、通过立法谋取钱财的现象，如无故设立收费项目，侵犯了行政相对人的合法权益。权力是只猛虎，必须关在笼子里。
（2）组织协调工作少做，导致法律来源多处。
由于人大没有发挥主导权，做好组织协调工作，于是出现了单一部门主导法规起草的情况，很容易因为其对其他单位情况不够熟悉，起草出来的法规使各相关单位部门之间的职责和权限交叉。另外，起草部门纯粹是出于利益动机，不顾已有的立法，再次立法，这种重复立法发生冲突后将让行政相对人难以适从，也减损了法律的权威，降低了公信力。
（二）制定环节地方人大主导作用现状与存在的问题
立法中法案到法的阶段通常包含了四个环节：一是提出法案；二是审议法案；三是表决法案；四是公布法。笔者将选取目前人大主导作用减弱幅度较大的前两方面进行阐述。
1.提出法案环节
众所周知，立法提案权是法案到法的前提条件。提案主体非常广泛，令人失望的事实是，政府提出的法案占大比重，人大代表提出的法案少之甚少。[5]我们不能否认，大多数人大代表和代表团一直都保持着很高的提案热情和积极性。[6]实际操作上，法案往往不符合规范，比如大多更倾向于立法目的的阐述，并没有具体的说明，因此最后多数只能转为批评、建议等，交由相关部门核查办理，[7]实在可惜。
2.审议法案环节
作为重要的立法环节之一，审议法案是立法中法案到法的阶段的关键点。目前，地方人大在法案审议中的主导作用也是没有发挥够的。
（1）审议时间短。
由于我国地方立法关于立法草案交由审议的时间有几种规定，但都是含糊不清的，比如在会议前，还有很多是没有做出相关规定的，所以，审议人员了解法案的时间很可能是很短暂的，甚至是即将开会前才拿到了相关的草案进行浏览。[8]这样的后果很明显：审议人员飞速浏览完法案，只能对内容有一番粗略的了解，没办法进行思考和研究，也不可能提前搜集材料对所有内容理解通透，也就与提出有质量的意见无缘，间接地影响了地方人大的立法质量。
（2）审议方式少。
分组会议[9]是目前地方采用的审议方式，以讨论形式为主，而且讨论只能在组内进行，不能跨越到其他组，更不能进行辩论。因为审议人员没有进行足够的沟通，想把意见转化为法规的成功率就很小，从而导致审议人员几乎不能够对法案进行修改。
（三）完善环节地方人大主导作用现状与存在的问题
1.地方政府主导法的修改，废止提案
关于《立法法》对法的修改、废止的规定只笼统地用了准用性规范，即“适用本章（法律制定程序）的相关规定。”没有具体提及法律的修改和废止程序。于是，目前的法律修改和废止大部分都是地方政府部门主导的，先提出议题然后拿出方案，确定法规是否修改、是否废止，何时修改、何时废止，怎样修改、怎样废止。
2.地方政府主导法律解释权的运用
