中国授权立法实体性方面存在的问题，主要集中在授权立法的主体不明确、范围不确定和内容过于宽泛上。由于《立法法》中授权立法概念的缺失，使授权立法具有开放授权的表征，并出现了授权泛化的问题。从授权立法的主体来看，有全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会。在授权立法的初始阶段，授权立法的主体只有最高国家权力机关即全国人民代表大会，《立法法》颁行且修改之后，行使国家立法权的主体是全国人民代表大会常务委员会。从规范分析的视角看，授权立法的主体是最高国家立法机关。但是从具体的授权立法实践看，能够成为授权立法的主体不只有全国人民代表大会及其常务委员会，还有特定省市的地方人民代表大会及其常务委员会。从授权立法制度设置的初衷和目的看，能够授权立法权的主体也不仅有最高国家立法机关。尤其是伴随着新《立法法》将立法权限下放至设区的市，授权立法的主体范围能否继续扩大成为立法研究关注的重要内容。适格的授权主体应当有其特有的要求，作为享有立法权的主体，省、自治区、直辖市和设区的市的人民代表大会及其常务委员会如果能够成为授权立法的主体，既能缓解最高国家权力机关的立法压力，又符合新形势下替代性立法的需求和我国现行的立法实践。[32]由此分析可以看出，《立法法》第9条设定的授权立法主体和具体授权立法实践中的主体不具有同一性，因而解决法律规范和授权立法实践中的主体一致性，是授权立法需要解决的首要问题。
从授权立法的范围和内容来看，授权立法的事项包括制定单行法规，制定经济体制改革和对外开放方面的规定或条例，制定经济特区的法规等内容。《立法法》通过反向排除条款的使用，除了法定事项只能制定法律的以外，尚未制定法律的都可以授权国务院根据实际需要对部分事项先行制定行政法规。虽然不能进行授权立法的事项囊括了国家的政治制度、基本经济制度、民事基本制度、诉讼和仲裁基本制度等，但是这些宏观、宽泛的内容规定不足以使授权立法的范围和边界确定化。[33]值得注意的是，新《立法法》把税收基本制度排除在授权立法之外。长期以来，税收基本制度设计税种的设立、税率的确定和税收征收管理等事项，并没有完全贯彻落实税收法定原则。而税收法定原则的核心议题是税收法律不再是行政法规，在这一原则之下，全国人民代表大会及常务委员会授权国务院，通过制定行政法规的形式来规定税种和税率等相关问题将不再符合授权立法的规定。“法治本来是追求一种在‘法律至上’原则之下限定主体选择的范围；在依法办事的法治情景下，把主体的自主选择性压缩到最小的空间。”[34]授权立法作为现代法治国家至关重要的立法活动，应该将其授权立法的范围在授权主体行使最大自主权的基础上压缩到具体的范围内。在此意义上，授权立法的范围的确定和内容的具体化是完善授权立法制度所面对的重要议题。
授权立法存在的实体性问题，究其根源在于我国宪法及其宪法相关法，尤其是《立法法》中没有明确规定何谓授权立法。授权立法概念缺失、含义模糊导致授权立法的主体和受权主体出现了法律规定和立法实践中的不一致性，同时导致授权立法范围边界不确定，边界的不确定也使得授权立法的内容和种类繁多。授权立法的内容和种类的多样化和立体化容易导致法律位阶确定方面的难题，为授权立法后的法规清理工作带来困难，也为授权立法的监督和评估带来一系列的问题。因而，授权立法的实体性问题会引发并加重授权立法的程序性问题。
（二）授权立法程序性问题检视
