第三,加强授权立法的监督和审查。授权立法的决定和决议“为有关机构所提供的只是一种最低限度的规范性指导”,[49]作为一种最低限度的规范性指引,授权立法在特定情况下有可能会导致行政集权从而破坏立法民主和法制统一,因而加强对授权立法的监督和控制是建立民主法治国家的保证。澳大利亚对于授权立法的监督形式值得我国参考借鉴,其设立的法规和条例委员会专门对授权立法的内容进行审查。专门授权立法监督机构的设立能够对授权立法的整个过程进行全程监控,立法前预防与立法中审查和立法后监督并举,保证授权立法的质量。在新《立法法》施行后,284个设区的市和4个不设区的市都享有地方立法权。由于每个地方改革和发展的情况各不相同,立法水平和法律实施情况也有所差异,加强授权立法的监督工作尤为重要。值得注意的是,新《立法法》新增了专门委员会和常务委员会对报备的规范性文件进行主动审查的规定,算是授权立法监督机制的重大进步。今后,加强对于授权立法的监督和审查,一方面应该通过建立定期审查制度,及时掌握并反馈相关的授权立法信息,为今后授权立法工作的完善、授权立法的评估和法规清理工作提供参考指标;另一方面完善授权立法的监督方式,使实体性监督与程序性监督并举,在条件成熟的时候设立专门的授权立法监督机关,从国家机构设置层面实现对授权立法的监督。这是完善授权立法的重要保障。
第四,完善授权立法的评估工作。从立法评估的理论和实践来看,授权立法的评估工作分为授权立法前评估和授权立法后评估两个阶段。授权立法前的评估工作解决的是立法的必要性、合法性、协调性和可操作性的问题,授权立法后的评估工作解决的是授权立法对经济、社会和环境等产生的影响和授权立法实施过程中存在的问题以及授权立法的成本和收益问题。[50]德国、美国、英国和澳大利亚等国家在20世纪80年代就开始对立法后评估理论和实践的探索,相比而言我国的立法后评估工作起步较晚。[51]立法评估是立法制度的重要组成部分,授权立法的评估制度对于授权立法的完善起着举足轻重的作用。通过法律、法规或者规范性文件对授权立法评估进行相应的规定,是完善授权立法评估工作的关键。从规范分析的角度看,中国现有的法律法规没有对立法评估工作进行系统设定和要求,需要在今后的立法工作和立法实践中加以修改完善。对于授权立法的评估而言,授权立法前评估和授权立法后评估都关系到授权立法的质量和实施状况。选择适格的授权立法评估主体,采用恰当的授权立法的评估方法,对授权立法的相关内容进行评估,才能收到较为客观理性的评估成效。这是完善授权立法的重要方法。
第五,提高授权立法的技术水平。从宏观层面看,授权立法的质量直接关乎整个立法体系的质量,越来越成为衡量一个国家法治水平的重要标尺。可以说,提高立法质量的关键在于提高授权立法的质量,提高授权立法的质量核心在于提高授权立法的技术水平。授权立法既是一项重要的立法制度,又被看作一种立法的技术性手段。作为立法的技术性手段的授权立法,既要完善授权立法的结构技术,同时还要提高授权立法的语言技术。从微观层面看,在授权立法的具体制定上,法律词语的使用、法律条款的设置以及法律结构的安排都应该具体明确,力求精益求精。提高授权立法技术,同样离不开立法人员法律素养的提升,这就要加强授权立法的专业化培训。适时吸纳具有深厚法理基础同时又具有专业立法技能的“法学工匠”参与到授权立法中来,[52]关注授权立法的具体细节问题,例如授权立法实施细则、技术性事项、地方性立法事项及其授权立法的法律位阶等问题。这是完善授权立法的技术路径。
