易有禄[1]
摘要：部门利益和地方保护主义的法律化直接影响良法之形成，并有碍善治之推行。其表现形态各异，形成原因包括不正当的部门利益和地方利益驱动、政治经济体制机制的弊端、立法制度的缺陷、人大立法能力的不足及立法监督缺位等。破解部门利益和地方保护主义法律化问题的措施应当包括全面深化改革、完善立法体制、健全立法机制、重视立法程序、强化立法监督等。
关键词：部门利益 地方保护主义 法律化
法律是治国之重器，良法是善治之前提。然而，部门利益和地方保护主义的法律化却直接影响着良法之形成，并有碍善治之推行。为此，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》突出强调，要“明确立法权力边界，从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化”。部门利益和地方保护主义法律化问题在我国由来已久，但在党中央的重要文件中如此予以强调，则尚属首次。有鉴于此，本文拟在分析其表现形态和形成原因的基础上，探究部门利益和地方保护主义法律化问题的破解之道。
一、部门利益和地方保护主义法律化的表现形态
（一）部门利益法律化的表现形态
部门利益法律化的表现形态在立法实践和立法文本中表现各异，总体上可以归纳为“争权逐利型”“扩权设限型”及“推诿卸责型”三种类型，以下分述之。
1.争权逐利型
在绝大多数立法中都涉及行政主管部门的权力配置，而各种权力的背后往往有部门利益蕴含其中。因此，在立法过程中，不同行政主管部门对权力的归属和配置非常“在意”，尤其是对于审批权、发证权、管辖权、收费权、处罚权等能够体现和强化自身管理职能、甚至直接带来经济利益的权力，极力予以争取。尤其是在一些经济立法中，不同部门之间围绕上述权力，针锋相对，“寸权不让”，而且往往是“久争难决”，无法协调，有时甚至因此而延缓了某些立法的进程。
2.扩权设限型
在上位法或其他法中对本部门的权力已有规定时，又在制定新法中时不适当地扩展自身的权力，也是部门利益法律化常见形态。与此同时，在一些立法中本不应该对公民、法人及其他组织的权利和自由予以过多的限制，为了扩大自身权力，却设置过多的限制性规定，或者超出上位法规定的公民、法人及其他组织的义务范围，在下位法中增加其义务。此外，还有些立法为部门行业垄断提供“法律”依据，设置保护，为市场的公平、自由竞争设置障碍。无论是“扩权”，还是“设限”，均是出于部门利益的考虑，而不是出于正当的强化部门管理的需要。这不仅人为地限制了公民、法人及其他组织的权利和自由，有时还明显和上位法存在抵触。
3.推诿卸责型
如果说“争权逐利型”和“扩权设限型”两种形态是部门利益法律化的积极形态的话，那么，“推诿卸责型”则是部门利益法律化的消极形态。其具体表现主要有二：一是在进行“争权”和“扩权”的同时，对于本应由本部门承担的责任和义务却极力推诿或弱化，以致在立法中主管部门的权力和职责设置不对应、难协调；二是对于那些存在迫切立法需求，一旦立法有可能使得本部门原有的管理职权受到制约，则缺乏制定的积极性。有些立法项目虽然已经早已列入立法规划，但负责起草的主管部门缺乏积极性，以各种理由迟迟不拿出草案，从而使之难以实现。
（二）地方保护主义法律化的表现形态
地方保护主义法律化的表现形态亦可归纳为三种类型，即“分割市场，妨碍公平竞争”“横征乱减，滥用公共权力”“违法立法，破坏法制统一”。
1.分割市场，妨碍公平竞争
